第三章 軍事熱線國際經驗之分析
第四節 國際成敗經驗之評析
第四節 國際成敗經驗之評析
第二次世界大戰之後，有許多國家運用 CBMs 的機制與方法，藉 由敵對國家之間的軍事熱線、交流與合作，成功的化解了緊張的對峙關 係，降低了誤判的可能性。
70 Matthew C. J. Rudolph, supra note 65, p. 53.
71 Barry Bearak, Indians down Pakistan Plane, 16 Aboard Die, The New York Times, August 11, 1999, accessed on November 30, 2018, https://www.nytimes.com/1999/08/11/world/indians-down-pakistan-plane-16-aboard-die.html.
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此外，除了歐洲運用CBMs 取得較大幅度進展外，1978 年，聯合 國特別會議裁軍宣言《最後文件》（Final Document）亦指出：為了促進 裁軍進程，加強國際和平與安全，並建立各國之間的信任，建議通過建 立「熱線」和其他減少衝突危險的辦法，運用各種步驟改進各國或是緊 張地區之間的溝通管道，以防止由於意外、估計錯誤或聯繫失靈而產生 的攻擊，72化解彼此之間的疑慮，避免衝突擴大。
但熱線也不是沒有缺點，它也有侷限性。以朝鮮半島為例，當局勢 穩定時，便直通熱線電話、限制軍備，或增強軍事透明度等途徑來強化 彼此間的互動與信任；73但因北韓屢次片面的終止而停頓，迄今仍擺盪 於衝突避免與建立信任這兩個階段之間。
而分析前述軍事熱線的成敗經驗，可歸納出建立軍事熱線須具備 以下條件：74
壹、雙方具政治善意為前提
CBMs 最基本的前提條件是各方都不願意使衝突升級，彼此都有改 善並建立積極關係的政治願望。如果任何一方沒有誠意，恣意擴大事 態，都不可能建立實質意義的信任措施，也就不可能產生改善安全的環 境，75而良好的政治願望及政治關係的緩和，是軍事熱線的前提。
72 UN General Assembly（A/RES/S-10/2）, Final Document of the Tenth Special Session of the General Assembly, New York: Unites Nations, 1978, p. 4.
73 兩韓自 1970 年代起進入信心建立措施，雙方開始談判並發表強化交流之聲明，例如 1971 年板 門店紅十字會談、1972 年《七四南北共同聲明》、1973 年《大統領對有關和平統一外交政策之特 別宣言》以及 1980 年代之南北經濟會談、體育會談、紅十字會談、南北韓離散家族故鄉訪問團 及藝術公演團等。但前述會談不僅屢次陷入中斷，而且大多無實際決議。另外，2002 年 9 月南 北韓設置軍事熱線電話協議，同時為避免在黃海海域發生突發性武裝衝突，也在2005 年 8 月啟
用連接兩韓的軍事戰略層級軍事熱線電話； 林文謙、傅恆德，〈失敗國家、國際衝突與信心建立
措施：朝鮮半島危機之研究〉，《遠景基金會季刊》，第13 卷，第 2 期，2012，頁 18-19。
74 Bonnie Glaser and Brad Glosserman, Promoting Confidence Building across the Taiwan Strait, Washington, D.C.: The Center for Strategic and International Studies, 2008, pp. 13- 14; Bonnie Glaser, Cross-Strait Confidence Building: The Case for Military Confidence-Building Measures, Santa Barbara:
Greenwood Publisher Group, 2005, pp. 162-163; 史曉東，《兩岸軍事安全互信機制研究》，（北京：
九州出版社），2014，頁 108-110。
75 Simon J. A. Mason and Matthias Siegfried, supra note 11, p. 59.
此外，互信是一個逐漸累積的過程，可劃分若干階段實施，在實踐 的過程中逐步提升、強化，並於各階段建立雙方軍事交往的政治基礎 ， 隨著 CBMs 的逐步推進，可逐步採取一些限制性措施。
當然，軍事交往不可能要求雙方都不要對軍隊進行演訓，因此可在 經由雙方同意之下，採取一些限制雙方軍隊行動的方式，尤其是在邊境 附近行動的軍隊，必須保持一定的安全距離，以減緩緊張情勢；另外對 於大幅度的部隊調動，則必須事先以熱線通報對方，以防止大舉突襲的 情況發生，由於這些舉措具有限制性及強迫性，僅具備初期單純避免衝 突之願望是不夠的，76必須代之以持續的、強大的政治願望來支持。
因此，建立 CBMs 初期，政治領導人的認知即對於軍事互信的推 展具有重大的影響。例如，古巴飛彈危機之後，美、蘇兩國領導人對於 危機後果的認識，為了緩和兩國間的緊張關係，努力減少發生核子衝突 的可能性，大力促成 1963 年《美蘇熱線協定》的簽訂。到了CBMs 的 後期，則端賴政治領導人付出更大的政治智慧和勇氣，惟有這樣才能使 和平成為不可逆轉的趨勢。
1963 年 1 月，Kennedy 總統在談到古巴飛彈危機的啟示時強調:
「最重要的是，當我們保衛自身的重大利益時，核大國必須避免對抗，
即迫使對方在丟臉的退卻，或是進行一場核戰爭之間做出選擇」。77 同樣的，Khrushchev 總書記在致英國著名和平主義者、哲學家羅 素(Bertrand Russell)的信中亦表示：「戰爭與和平的問題是如此重大，
我們應該考慮舉行最高級的會議，以便討論已經發生的全部問題，並盡 一切努力來消除爆發熱核戰爭的危險」。78美、蘇領導人處理此事件的態
76 Siân Herbert, Lessons from Confidence Building Measures (GSDRC Helpdesk Research Report 1131), Birmingham, UK: GSDRC, 2014, pp. 4-6.
77 Public Papers of the United States Presidents: John F. Kennedy, 1962, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1963, p.462.
78 David Lloyd Larson and Dayton D. Mckean, The Cuban Crisis of 1962: Selected Documents and Chronology, New York: Literary Licensing, 2012, pp. 139-140.
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度，充分說明如果沒有強大的政治勇氣，以及決心避免戰爭的政治智 慧，合作與和平的契機就不會在有限的時期到來。
貳、建立定期溝通合作機制
在雙方具有政治善意的前提下，敵對雙方透過友善政策的宣示，尊 重彼此的立場，建立協商、對話，以緩和對立與緊張的形勢，避免產生 誤解（misunderstanding）與誤判（miscalculation）。其後的工作便是在 有衝突傾向或緊張關係的國家之間，維持一個定期的溝通管道，作為危 機來臨時解除緊張的機制。
對亞太地區各國家來說，加強對話和政治上的信任是 CBMs 的前 提，而建立信任感的措施包括軍事的內容，及非軍事的內容；其中多邊 安全對話本身即是最重要的建立信任感措施。79另外，強調區域間的綜 合性安全，以建立互相信任為優先，而非僅著重在軍事合作；並透過政 府與非政府機構諮商，共同成立亞太安全合作理事會（Council for Security Cooperation in the Asia Pacific, CSCAP），作為亞太安全第二軌 道溝通的主要機制，80藉此制度化且定期區域對話平臺的設立，逐步化 解政治猜疑，建立軍事領域的溝通措施，增加合作的空間。
再以東南亞國家協會（The Association of Southeast Asian Nations, ASEAN ） 為 例 。 起 初 ， ASEAN 試 圖 學 習 歐 洲 安 全 暨 合 作 組 織
（Organization for Security and Co-operation in Europe, OSCE）的經驗，
並在本地區建立信任措施；但各國普遍在政治、歷史分歧差異嚴重，澳 大利亞學者蒂布（Paul Dibb）遂於 1994 年 11 月提出，應先建立信任 感措施（trust-building measures）取代 CBMs。81
79 Desmond Ball, A New Era in Confidence Building: The Second-track Process, in the Asia/Pacific Region, Security Dialogue, Vol. 25, No. 2, 1994, pp. 157-176.
80 Ron Huisken, CSCAP Regional Security Outlook 2018, Australian: The Australian National University Press, 2017, pp. 4-6.
81 David H. Capie and Paul M. Evans, The Asia-Pacific Security Lexicon, Singapore: ISEAS, 2007, pp.
245-246.
因此，ASEAN 成員國領袖，除在每年所定期舉行會議上，共同溝 通東協發展的重大問題，並對東協發展方向作出決策，促進區域永續發 展。此外，東協也建立「外長對外長」南海熱線的定期測試，以妥善處 理海上緊急狀況，並期望共同遵守《海上意外遭遇準則》的聯合聲明，
82認為這是降低緊張、意外風險、誤會與錯估的務實措施。
參、深化軍事熱線溝通內容
雙方累積政治互信，並建立起各軍事層級的熱線機制之後，促進友 好往來互動，便要訂定溝通的原則與內容。例如 OSCE 在初期發展階 段，即訂定「自願性」（voluntary）通報小規模的軍事演習及接近邊境 的軍事行動，基於自願的基礎，並邀請他國觀察員參加軍事活動，促進 東、西陣營互動。83於發展期階段則進而規範情報交換、軍事活動規模 及查證性措施，增加軍事資訊的透明化，84強化歐洲各國的信心。
至於穩定期階段則設立各項合作性安全措施（cooperative security measures），包括將國防政策、軍事戰略、兵力計畫、軍事準則、主要武 器裝備及部署等列入公開項目，並設立「通訊小組」以強化各成員國間 之訊息傳遞。85軍事交流必須循序漸進，逐步減緩（graduate reduction in tension）衝突地區的軍事安全狀況，須先就外部條件利用軍事熱線溝通 的方式達成協議，彼此相互理解與妥協後，才能再進而發展 CBMs。西 歐國家、加拿大和美國在邊界的問題上讓步，以及蘇聯和東歐國家在人 權措施與軍事互信措施方面所做出讓步，都是明顯的例子。
82 宋鎮照、洪鼎倫，〈2017 年「東協高峰會」之政經觀察與分析〉，《展望與探索》，第15 卷，第 12 期，2017，頁 14-23。
83 The Soviet insisted that the measures must be on ‘a voluntary basis’ was odd as the entire Final Act was a politically binding document, thus ‘voluntary’. Nevertheless, the resulting ‘double voluntariness’
demonstrated the extent to which the Soviet Union was reluctant to agree to the measures. UN Institute for Disarmament Research, Confidence-building measures within the CSCE process: paragraph-by-paragraph analysis of the Helsinki and Stockholm régimes, New York: United Nations, 1989, pp. 6-12.
84 Stockholm International Peace Research Institute, SIPRI Yearbook 1991: World Armaments and Disarmament, Oxford: Oxford University Press, 1991, p. 494.
85 Zdzislaw Lachowski, Confidence─and Security-Building Measures in the New Europe, Oxford: Oxford University Press, 2004, pp. 46-66.
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肆、鞏固軍事熱線協議結果
主要是針對兩國之間所建立的各項信任措施，以蒐集資料或派員 實地進行勘查的方式，確認雙方對特定條約或協議的執行情形。而國防 白皮書與演習預告，是兩國都容易實踐的項目，但仍要進行透明性與查 證性措施，以鞏固協議結果，增加信任度，避免有私下破壞協議的舉措。
通常執行的方式是以監偵設備，透過單邊性的公告、預告，以及空 中、地（水）面與水下等方式，或派遣專家進行實地勘驗外，86並能夠 請第三國擔任查證工作，無論是先由第三國查證，或是由相對雙方實施 查證，87都必須依據預先擬定之相關作業程序進行。
此外，兩國之間可建制「衝突防制中心」（conflict preventive center）， 以確實執行信心與安全建構方案，其主要機制為建立聯繫網絡、執行年 度評估會議，及協同處理軍事意外災難，88並執行驗證各項措施所遭遇 的瓶頸，促進非常態軍事活動的協商與合作。
截至 2018 年 5 月 29 日，印、巴兩國雙方指揮官利用熱線通話，
審視喀什米爾協議和國際邊境線地區的情況，達成停火協議，雙方一致 同意，一旦發生情況，雙方將保持克制，並透過目前的熱線聯絡機制與
審視喀什米爾協議和國際邊境線地區的情況，達成停火協議，雙方一致 同意，一旦發生情況，雙方將保持克制，並透過目前的熱線聯絡機制與