第三章 軍事熱線國際經驗之分析
第三節 國際失敗經驗之分析
冷戰結束後，南亞政治局勢錯綜複雜，其中印度和巴基斯坦一直是 南亞區域安全的焦點。肇因於 1947 年印、巴兩國分別脫離英國的殖民 地而獨立成為兩個國家，但因於宗教及喀什米爾地區領土的爭執而一 直呈現對立狀態。
喀什米爾地區為印、巴衝突的根源，第二次世界大戰結束後，英印 度帝國逐漸瓦解，根據《1947 印度獨立法》（Indian Independence Act, 1947）的分離計畫，喀什米爾地區被允許選擇加入印度或巴基斯坦。根 據《1947 印度獨立法》，在英國統治下之印度伊斯蘭教徒，被賦予成立 一個以伊斯蘭教為主之國家的權利，54巴基斯坦因而獨立成為國家。
同時，巴基斯坦也認為，既然伊斯蘭教徒占喀什米爾地區絕大多數，
應一併納入巴基斯坦。其後幾經聯合國調停，雙方遂於 1949 年停戰，
並在聯合國監督下劃出控制線（line of control），亦同意聯合國在喀什 米爾地區舉行公民投票的提議。55後來印度以巴基斯坦的軍隊未撤出喀
54 Indian Independence Act 1947, enacted and adopted by the British Parliament, receives royal assent on 18 July 1947, London: H. M. Stationery House, 1947, pp. 1-18.
55 但是當時統治喀什米爾地區的王公卻是印度教徒，在巴基斯坦侵入喀什米爾地區時，向印度政
什米爾地區為由，拒絕在喀什米爾地區舉行公民投票。
1965 年 8 月因巴基斯坦軍隊侵入印度所控制之喀什米爾地區，而 爆發印、巴第二次戰爭。1971 年則為了東巴基斯坦獨立問題，進行第 三次戰爭。56
由於印、巴因宗教與領土的爭議，雙方曾為此爆發三次大規模戰爭，
及大大小小的軍事衝突，且由於印、巴都擁有核武，也都不吝於試射導 彈，更加深區域及世界的不安。57而雙方為了實際上的需要，從 1965 年 以來，陸續簽署與軍事互信有關的雙邊協議：58
1965：印、巴軍事行勳指揮官熱線建立（hotline between DGMOs）
1988：不攻擊雙方核設施協議，此協議於 1992 年生效並執行 1991：軍事戰略單位層級就雙方軍隊演習、行動與部隊移防的直接
及先期通知協議
1992：防止違反領空與准許軍事飛行器飛越或降落的協議 1997：印、巴總理熱線
2005：外交層級的熱線
2007：降低核武意外相關風險協議
然而印、巴雙方間雖簽署多項 CBMs 的協議，卻並沒有為印、巴 間的衝突帶來和平；1965 年雙方所簽署的協議無法阻止 1971-1972 年 的印、巴戰爭，而 1988-1992 年的一系列協議也無法避免 1999 年卡吉
府求助，印度也派軍隊進入喀什米爾，印、巴兩國遂為喀什米爾展開了第一次戰爭； 陳文賢，
〈印度與巴基斯坦關係的演進〉，《新世紀智庫論壇》，第59 期，2012，頁 77。
56 1971 年則因巴基斯坦內戰，印度派兵進入東巴基斯坦協助成立東巴政府，印度獲得勝利，東巴 基斯坦於 1971 年 12 月獨立成為孟加拉國（Bangladesh）。印巴戰後，由於印度俘虜了將近十萬 名巴基斯坦的軍民，兩國遂於戰後開始談判釋放戰俘的問題； 同前註，頁 77-78。
57 1998 年 5 月 11 至 15 日，印度連續進行五次核武試爆，巴基斯坦隨即也在同月 28 至 30 日進行 六次核武試爆，引來聯合國安理會的譴責，要求兩國終止核武計畫並無條件簽署核武管制協定，
但 是 印 、 巴 並 未 同 意 簽 署 禁 止 核 武 擴 散 條 約 （Nuclear Nonproliferation Treaty, NPT ）；
M a s e e h R a h m a n K u t c h , C a n ’ t S t o p t h e M a d n e s s , T i m e A s i a , A u g u s t 2 3 - 3 0 , 1 9 9 9 , a c c e s s e d o n N o v e m b e r 2 6 , 2 0 1 8 , http://edition.cnn.com/ASIANOW/time/asia/magazine/1999/990823/india_pakistan1.html.
58 Brigadier Naeem Ahmad Salik, “Confidence Building Measures between India and Pakistan,” in Muhammad Shafiq ur Rahman ed., The Probabilities of Nuclear War in South Asia, Islamabad: National Defense University Press, 2010, pp. 47-84.
第三章 軍事熱線國際經驗之分析
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珥(Kargil)戰爭的發生。
1971 年因巴基斯坦內戰，印度派兵進入東巴基斯坦，協助成立東 巴政府，印度獲得勝利，東巴基斯坦於 1971 年 12 月獨立成為孟加拉 國（Bangladesh）。印、巴戰爭後，由於印度俘虜了將近十萬名巴基斯坦 的軍人及民人，兩國遂於戰後開始談判戰俘的問題，並簽定希姆拉協定
（Simla Agreement），兩國均同意以和平手段來解決紛爭，59並再度確認 控制線的有效性，但印度及巴基斯坦都反對喀什米爾獨立，也埋下日後 衝突的種子。
1998 年 5 月印度與巴基斯坦相繼舉行核子試爆，引發聯合國安全 理事會的譴責，及西方國家的經濟制裁。1999 年 2 月印、巴總理簽訂 拉合爾協定（Lahore Declaration），主要都是強調合作，以及解決衝突 的意願及誠意。且雙方同意在邊界巴士通車，並均同意建立降低核子戰 爭風險的CBMs，包括在試射飛彈前通知對方，告知可能導致危機的意 外事件的發生，及同意以和平的方式解決問題，60並達成印、巴停火協 議。
但最根本的核心問題，亦即喀什米爾問題，仍舊沒有解決及突破，
導致協定簽署不到三個月後，發生卡吉爾衝突（Kargil conflict），61也是 兩國的核能力公開後首次的軍事對峙，甚至於 2002 年印、巴各自發射 載有核子彈頭的彈道飛彈，印、巴兩國的戰爭似乎迫在眉睫，62一直到 2003 年緊張關係才漸趨緩和。
59 The Simla Agreement, Prime Minister Indira Gandhi and President Zulfikar Ali Bhutto of Pakistan signed at Simla, on July 2, 1972, pp. 1-2.
60 The Lahore Declaration, Prime Minister, Mr. A. B. Vajpayee, and the Pakistan Prime Minister, Mr.
Nawaz Sharif signed at Lahore, on February 21, 1999, pp. 1-2.
61 Robin Paul Ajello and Ayaz Gul Islamabad, Here We Go Again, Asiaweek, Vol. 25, No. 42, October 22, 1999, pp. 8-9.
62 Neil Joeck, The Indo-Pakistan Nuclear Confrontation: Lessons from the Past, Contingencies for the Future, Arlington: The Nonproliferation Policy Education Center, 2008, pp. 2-3; 陳文賢，同註55，頁 78。
從以上的案例來看，印、巴的和平進程走走停停，雖然雙方先後簽 署各種與軍事互信有關的協議，但關鍵之處在於，CBMs 除了包括查證 性的措施(verifiable procedure)外，還包括溝通性措施、透明性措施，以 及維持 CBMs 的政治毅力；而 CBMs 就像一道兩面刃，雖可藉此而獲 致和平利益，但雙方可能因缺乏政治意志（political will），而顯現出下 述情形，使彼此產生不利的影響，進而導致軍事上的危機。
壹、選擇性遵守
選擇性遵守是指部分條約規範不完全、語意不清，造成漏洞，給予 締約國例外或模糊的空間，來解釋或適用條約，與疏忽行為所造成的結 果不同，63選擇性遵守是故意所產生的。
例如 1991 年印、巴雙方簽署《防止違反領空與准許軍事飛行器飛 越或降落協議》（Agreement between Pakistan and India on Prevention of Air Space Violations and for Permitting over Flights and Landings by Military Aircraft, 1991）第 1 條即規範，雙方應有採取適當的措施，以 避免妨礙他人的領空，但卻又在附加條款中，加註可以容許「過失行為 的違反」（inadvertent violation）。此不啻增加了該條款的解釋空間，也 造成行為規範的模糊性，給予對方偏離航道，入侵他國領空行為的規避 條款（escape clause）。
此舉雖然可以降低警戒因執行訓練或例行性任務，偏離航道的偶 發性事件，但卻給予對方正當的事由，可以合理地侵越他國領空的解釋 空間。64據印度官方統計，在 1995 年之前，巴基斯坦一年大約只有 20 架次的空軍飛機侵擾領空；但在 1995 年之後，卻高達 100 架次，且幾 乎都聲稱係意外所造成的情況，65此規範容易造成不必要的誤會。
63 John Borawski, supra note 51, p. 36.
64 Marie-France Desjardins, supra note 34, pp. 41-44.
65 Matthew C. J. Rudolph, “Confidence-building Measures between Pakistan and India,” in Michael Krepon, Khurshid Khoja, Michael Newbill and Jenny S. Drezin eds., A Handbook of
Confidence-第三章 軍事熱線國際經驗之分析
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貳、公然地背信
選擇性遵守雖然違反道德上的瑕疵，且具潛在性的危險，但不能視 為違反協議。而背信是指一方明確地違反規定，不依照協議內容將真實 訊息告知對方，故意且技術性的破壞協議。66
例如 1965 年印、巴第一線軍事指揮官設立軍事熱線，在平時狀態，
兩國約定雙方每週固定保持通話，除了在特別情況之下需另外通報；但 印、巴兩國在雙邊關係緊張程度上升，最需要透過互信措施以防止情況 惡化之際，雙方卻刻意未按照協定，67沒有適時將必要資訊通報對方。
之後雙方在 1991 年設置第一線作戰單位指揮層級熱線時，律定至 少每週應交換軍事演習、邊境地帶受干擾，或進入對方領空等軍事行動 之際，均應相互通報；但印、巴雙方仍未按協議進行，僅透過熱線通報 層級不高，或是例行性的軍事訊息。
至於層級較高，涉及侵擾領土，跨越控制線或直昇機調度的軍事訊 息，卻未確實通報，68致雙方對於熱線機制開始產生懷疑，且無法探知 對方是否有其他的動機，使得應該增加信任及透明的機制，因雙方互不 遵守協議，對該制度產生猜疑。
參、蓄意地瞞騙
另外最嚴重的是，一個國家一方面利用 CBMs 制度製造和平意圖 的假象，另一方面卻以欺騙他國的方式，69提供對方錯誤的訊息。
印、巴雙方於 1988 年簽訂《禁止攻擊核子裝置及核子設施協議》
（Prohibition of Attack against Nuclear Installations and Facilities, 1988），
Building Measures for Regional Security, Washington, D.C.: The Stimson Center, 1998, pp. 52-53.
66 Marie-France Desjardins, supra note 34, p. 43.
67 See statement by Robin L. Raphael, U.S. Assistant Secretary of State for South Asian Affairs, House International Relations Committee, Subcommittee on Asia and the Pacific, December 6, 1995.
68 Dr. Falk Bomsdorf, The Confidence-Building Offensive in the United Nations, Aussen Politik, Vol. 33, No. 4, 1982, pp. 370–390.
69 Marie-France Desjardins, supra note 34, p. 43.
協議中規範雙方必須告知核子設施的精確位置；但在 1992 年首度通報 訊息時，雙方刻意遺漏各自國家均知曉的重要核子設施。雖然無法確定 對方是出於預謀，或是蓄意欺騙，然而顯而易見的是，即使協議明文律 定，且明知會違反協議的處分，但各國為了自身的利益，仍會選擇惡意 地欺騙。
例如不攻擊核子設施雖然在理論上十分明確，但在執行時，由於雙 方既有的不信任，使得彼此都未如實交出所有的核設施清單，以免被對 方利用此措施，偵察出彼此的軍事機密；70同時印、巴雙方也缺乏驗證 機制，致無法確認所交出之資料，是否與實際情況相符。
另外，1991-1992 年印、巴雙方針對軍隊移防與軍事飛行器的諸項 協議，雖然包含不少細節，但是對於爭議發生時，並沒有律定一個處理 的機制，導致這些協議在實際操作階段，如與雙方認知產生差距之際，
根本無法據以執行，甚至還可能會加深衝突。
例如 1999 年 8 月印、巴兩國即因領空的不同認知，導致印度擊落 一架巴基斯坦訓練機，印度隨即宣稱該機已入侵印度領空 10 公里，但 巴基斯坦堅持該機被擊落時，是在巴基斯坦空域內。71因此，驗證制度
例如 1999 年 8 月印、巴兩國即因領空的不同認知，導致印度擊落 一架巴基斯坦訓練機，印度隨即宣稱該機已入侵印度領空 10 公里，但 巴基斯坦堅持該機被擊落時，是在巴基斯坦空域內。71因此，驗證制度