第二章 軍事互信機制之學理分析
第一節 軍事互信機制之意涵
軍事互信機制之意涵來自於 CBMs，而必先以 CBMs 之起源為架 構，再就其功能與種類加以分析，方能進一步延伸探究軍事互信機制之 意義。
壹、軍事互信機制之緣起
CBMs 係指第二次世界大戰之後，為了預防以美國為首的「北大西 洋公約組織」（The North Atlantic Treaty Organization, NATO）及以蘇俄 為首的「華沙公約組織」（The Warsaw Treaty Organization, WTO）兩大 強權因互信基礎薄弱產生衝突的可能，4以降低敵對國家間緊張對峙情 勢並避免軍事衝突之機制。
1962 年 10 月 16 日至 28 日古巴飛彈危機促成美、蘇兩國建立各種 溝通管道，雙方認識到惟有降低敵意，方能避免東、西方之間的大規模 戰爭，甚而避免擴大為全球性戰爭，遂於 1963 年 6 月 20 日，達成《熱 線協議》（The Hot Line Agreement），成為 CBMs 的雛型與先趨，其主 要功能在於藉由軍事透明化，辨識潛在對手的意圖與威脅，避免因誤判 或誤解而造成不必要的衝突與對立，5而國際對峙情勢也因此逐漸趨向 和緩。
CBMs 一詞最早在 1975 年 8 月 1 日芬蘭首都赫爾辛基召開的「歐 洲安全合作會議」中所提出，並決議通過《赫爾辛基最後議定書》
（Helsinki Final Act），其中最重要的法案就是《信心建立措施暨特定層 面安全與裁軍法案》（Document on Confidence Building Measures and Certain Aspects of Security and Disarmament），率先發展出 CBMs 的概 念。其主要定義是「在可接受的情況下，進行各種軍事演習（maneuvers）
4 Joseph L. Sheffield, Military-to-Military Confidence Building Measures and Cooperation with the People’s Republic of China, Alabama: Air University Press, 2009, pp. 7-8.
5 Holly Higgins, Applying Confidence Building Measures in a Regional Context, New York: Institute for Science and International Security, 2002, p. 109.
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和軍事活動（movements）的預先通告、互派觀察員、軍事人員的邀請 交換，以及軍事代表團的拜訪交換等活動，並藉此增強雙方信心、穩定 與安全」。6
其後又在 1986 年的「斯德哥爾摩信心暨安全建立措施文件」
（Stockholm Document of Confidence and Security Building Measures）建 構更為具體與管制性的內容，CBMs 也擴展為「信心暨安全建立措施」
（Confidence and Security Building Measures, CSBMs），7成為現代國家 或區域間普遍用來降低緊張局勢，進而避免軍事意外衝突的機制；其目 的在於透過公開的軍事交流與資訊交換，增進區域的穩定與安全，藉由 合作關係的維繫以減少誘發衝突，並建立預防及解決的重要機制。
大體而言，CBMs 可區分為廣義與狹義兩種類型，廣義的 CBMs 可 涵蓋不同的領域，如政治、經濟、軍事與人道交流等環節，或許有些與 安全沒有直接的關聯性，但整體而言，其間接對增進區域信心和安全的 貢獻，可能超過那些特地為促進信心與安全而設計的措施；8至於狹義 的CBMs 則是與軍事、安全有直接相關而增加信心及安全的作為。9
軍事互信機制屬於狹義的CBMs，有別於其他領域的互信機制，部 分類型的 CBMs 雖可降低雙方敵對意識，卻不一定如軍事互信機制具
6 有關信心建立的措施共 12 條，包含軍事演習的事先告知、軍事演習區域的事先通報、邀請他國 觀察員到本國觀摩軍事演習、軍事調動與主要部隊移防的事先告知； Helsinki Final Act, in a Handbook of Document on Confidence Building Measures and Certain Aspects of Security and Disarmament, Washington, D.C.: OSCE, 1975, pp. 10-13; David H. Capie, Paul M. Evans and Akiko Fukushima, Speaking Asia-Pacific Security: A Lexicon of English Terms with Chinese and Japanese Translations and a Note on the Japanese Translation, Toronto: Center for Asia-Pacific Studies, 1998, pp.
33-34.
7 Victor Yves Ghebail, Confidence Building Measures: Defusing the Cold War, in a Handbook of Confidence Building Measures for Regional Security, Washington, D.C.: The Henry L. Stimson Center, 1998, pp. 247-255.
8 M. Susan Pederson and Stanley Weeks, “A Survey of Confidence and Security Building Measures,” in Ralph A. Cossa ed., Asia Pacific Confidence and Security Building Measures, Washington, D.C.: The Center for Strategic and International Studies, 1995, pp. 82-83; 吳建德、張蜀誠、王瑋琦合著，《柳 暗花明：兩岸軍事互信與和平協議之路》，（高雄:麗文文化），2012，頁 11-12。
9 M. Susan Pederson and Stanley Weeks, supra note 8, pp. 85-86.
有化解危機和防止戰爭的功能。10因此，軍事互信機制可視為是軍備管 制的一種型式，藉由設計且明確的合作方式，得以瞭解彼此的戰略意 圖，並降低軍事行動的潛在威脅，制約對手發動奇襲或是武力攻擊，11 減少軍備競賽的壓力和錯誤估算的機會。
由此可知，CBMs 可以包含軍事領域或非軍事領域，是國家間用來 降低緊張局勢並避免衝突危險的工具，並不是直接用於解決已發生的 衝突或對立，而是建立一套架構，來避免或降低由於不確定和誤解所產 生的衝突或對立；其功能在於增加軍事活動的透明化（transparency），
以協助各國區分自己對於一個實在或潛在的對手，判斷其意圖或威脅 的恐懼到底有沒有根據，12並運用相關措施與方法促進相互瞭解，以避 免不必要的誤會與對立。
貳、軍事互信機制之內涵
美國戰略暨國際研究中心（The Center for Strategic and International Studies, CSIS）關於「軍事信心暨安全建立措施」（Military Confidence and Security Building Measures, MCBMs）或稱「軍事互信機制」的定義 為：泛指處理、防止或解決國家間不確定性的一種措施，設計目的在於 防止不必要的敵對行動，建立相互信任機制，也可以是國家或非政府組 織，為了特別去處理和致力解決長期政治僵局的一種方法，13主要應用 於預防世界各地的衝突。
其主要目的在於，以正式或非正式的措施來澄清軍事活動的意圖，
降低引發緊張情勢的根源，增加軍事活動的可預測性及規範性，從而強
10 Bonnie Glaser, Cross-Strait Confidence Building: The Case for Military Confidence-Building Measures, Santa Barbara: Greenwood Publisher Group, 2005, pp. 157-158.
11 Simon J. A. Mason and Matthias Siegfried, “Confidence Building Measures (CBMs) in Peace Processes,”
in Managing Peace Processes: Process Related Questions-A Handbook for AU Practitioners, Switzerland: Centre for Humanitarian Dialogue, 2013, pp. 57- 59.
12 楊永明、唐欣偉，〈信心建立措施與亞太安全〉，《問題與研究》，第38 卷，第 6 期，1999，頁 2。
13 Bonnie Glaser and Brad Glosserman, Promoting Confidence Building across the Taiwan Strait, Washington, D.C.: The Center for Strategic and International Studies, 2008, pp. 11- 12.
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化雙方的信心和安全，為一種預防意外戰爭發生的機制。涉及的範圍包 括：建立區域溝通中心、固定性協商、軍事演習之公告、設立非軍事區、
檢證性措施、設置並建立領導人與雙方指揮中心熱線機制等項目，14其 並非一蹴可幾，難易程度亦受各國與區域間之互動及國際局勢影響。
狹義的 CBMs 是與軍事、安全有直接相關，而增加信心及安全的 作為。15MCBMs 著重於安全事務；湯紹成認為，軍事互信機制是藉由 雙方或多方軍事交流的特殊安排，以便增進理解，建立信任，避免誤判，
以及降低衝突的可能性，進而達到結束敵對狀態與簽署和平協議的目 的。16同時，軍事互信機制功能包括：一是保障功能，結束敵對狀態，
為和平發展掃除障礙，提供保障；二是穩定功能，簽署相關協議，使軍 事互信機制規範化、制度化。17
隨著兩岸關係進入和平發展的新時期，兩岸政治互信不斷累積，可 否參照國際現行機制與成功實例，在兩岸協商建立軍事互信機制的議 題，也日益成為熱門的話題，如何在現有的共識基礎上依階段逐步化解 分歧，由廣義性的信心建立逐步延伸至狹義性的軍事互信機制，以突破 現有僵局，進而啟動雙向溝通與接觸管道，實有其必要性。
第二節 軍事互信機制之發展與類型