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國之中央對於直轄市及縣市）或透過其他上級地方自治團體（如我國之中 央經由縣市對於鄉鎮市）就地方自治之合法運作與否加以審查控制，以免 地方自治的結果，反而背離法治國原則的要求；此類審查控制機制存在的 必要性，其實正是憲法上除地方自治的保障外，同時再設計「國家對地方 之監督」制度的本意66。
依自治監督原則而建立之中央地方階層性關係，基本目的在於保障執 行權垂直分散行使後，對外仍能表現國家整體行政上之一致性。換言之，
自治行政監督最重要之依據係法治國原則的要求。因此，在完整的合法性 體系的要求下，所有的國家機關行使公權力均須符合法規範體系的要求，
此亦為行政權須「依法行政」67。
學者蔡宗珍認為，自治行政為一由中央行政垂直分權到地方的行政活 動，則中央自應控制分權後行政活動符合「依法行政」之法治國基本要求，
因此必須建立可由自治體外部予以控管的監督機制。認為此等監督權限最 終必定歸於行政院，如此方符行政院為國家最高行政機關，掌有非屬其他 憲法機關之權限的所有權限68。憲法雖然對地方自治採取高度之保障，但 實施地方自治絕不代表地方自治團體得以為所欲為，而使國家整體法秩序 遭到破壞，因此，在法治國原則的要求下，允許國家機關在地方自治團體 有違法情事時加以監督，以免地方自治影響國家既有之憲法秩序。
第二項 地方自治監督之原則
學者林明昕批評，我國現行憲法對於國家對地方之監督，「規範仍舊相 當空泛，而缺乏制度內涵」69。憲法一方面提供地方自治制度性之保障，
另一方面卻也允許國家得對地方自治團體採取自治監督，在「保障」與「監 督」之間，確實存在著相當程度的緊張關係。自治監督機制背後，必定有 某種強大的憲法依據在支撐著，否則憲法不可能一方面提供地方自治制度
66蕭文生，地方自治之監督，收錄於行政法爭議問題研究（下），五南出版社，2000 年，頁 1496 一 1497。
67蔡宗珍，地方自治監督與自治法規監督，月旦法學雜誌，2006 年 7 月，134 期，頁 153。
68 蔡宗珍，地方自治監督與自治法規監督，月旦法學雜誌，2006 年 7 月，134 期，頁 153。
69林明昕，中央與地方之聯繫線－國家對地方監督，月旦法學雜誌，2005 年 11 月，第 126 期，頁 50。
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性保障，另一方面卻又允許國家得對地方自治團體採取自治監督。背後支 撐著自治監督機制的憲法依據，即為法治國原則70自治監督既然導源於法 治國原則，當然其本身也受到法治國原則的制約，不得恣意為之，否則即 違反憲法對地方自治之制度性保障。由於國家對地方自治團體採取自治監 督，勢必將對地方自治團體造成干擾或侵害，而與地方自治之制度性保障 產生一定程度之衝突緊張關係71，因此國家於採取自治監督時，應遵循下 列原則，以免違反憲法對地方自治之制度性保障。
第一款 補充原則
補充性原則之理念，乃在於建構事務分配之基準，揭示國家應立於補 充與協助個人之地位，即使是歸屬於國家之任務，亦應儘可能優先交由較 低層級之組織機構執行72。
補充性原則指與人民鄰近之公共事務，則應儘可能由地方自治團體為 之，中央僅具有最後之補充性義務。依此意旨，對應於憲法上均權制度之 精神與規定，對於有因地制宜性之事務，係將該事務劃由該地自治團體自 行為之，而國家事務具有全國一致性者，地方自治團體通常沒有規劃與辦 理之能力，故將之歸諸中央為之。73
從比較法觀點，德國基本法將補充性原則適用於國家內地方自治團體 與上級政府間權限分配上，德國基本法第 28 條第 2 項規定，地方自治團 體享有地方事務之「全面管轄權」，邦及聯邦僅享有補充性權限74。
補充原則為指地方自治團體造成之違法狀態，如果能透過其他途徑加 以排除解決，自治監督相對於途徑而言，僅具補充地位。申言之，唯有無
70 蕭文生，地方自治之監督，收錄於行政法爭議問題研究（下），五南出版社，2000 年 12 月，
五南出版社，頁 1497。
71 蕭文生，地方自治之監督，收錄於行政法爭議問題研究（下），2000 年 12 月，五南出版社，頁 1497。
72 詹鎮榮，補充性原則，月旦法學教室，第 12 期，2003 年，頁 35。
73憲法上之均權規定與補充性原則之提出，或有時空上之差異，不宜逕將我國均權制度與補充性 原則劃上等號。。然就論者批評，均權制度過於空洞及難以判斷等問題，參見蔡茂寅，中央與地 方權限劃分問題之研究，收錄於地方自治之理論與地方制度法，2003年 2 月初版，頁 109。
74詹鎮榮，補充性原則，月旦法學教室，第 12 期，2003 年，頁 35。
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（Opportunitätsprinzip）83兩種不同的見解。
法定構成要件實現時，行政機關負有使該特定效果發生之義務者，稱
「法定原則」。採法定原則者認為，法治國原則中發展出依法行政原則，
自治監督既然源於法治國原則，可得出應適用法定原則，地方自治團體如
79法治斌、董保城，憲法新論，元照出版有限公司，2014 年，頁 495-496。地方自治團體在為以私 法形式履行公任務之「行政私法行為」時，若有違法情事，由於該行為在本質上仍屬公行政任務
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有違法行為，此時自治監督機關即有採取自治監督措施之介入義務，自治 監督機關在此並無選擇是否介入的裁量空間。
法律規定之構成要件實現時，是否即發生特定法律效果，行政機關仍 有裁量權限者，稱「便宜原則」。對於地方自治團體之違法行為，國家得 權衡個案違法程度，以及出手監督後可能造成之影響，而決定是否採取監 督措施或採取何種類型的監督措施，申言之，自治監督機關對於是否採取 自治監督措施以及採取何種監督方法，應符合合義務性裁量。
綜言之，便宜原則強調「層級化之自治監督」84，地方自治團體造成 的違法狀態越嚴重，對公益的危害越大，則自治監督機關自由選擇是否介 入的裁量空間就越小，在某些緊急危迫的情況下，自治監督機關甚至還會 出現「裁量縮減至零」的情形，而負有加以介入之義務85；相反地，地方 自治團體造成的違法狀態越輕微，對公益之危害越小，則自治監督機關選 擇是否加以介入的裁量空間也就越大。此種「層級化之自治監督」，在個 案權衡中力求國家與地方之雙贏，不但不違背法治國原則，毋寧更符合實 質法治國之精神。
自治監督機於得知地方自治團體之自治行政行為有違法情事時，是否 具有干預之義務？換言之，自治監督機關於此等情形下是否享有決定干預 與否的裁量權？依法治國原則，依法行政與法律優越的要求是法治國原則 下不容選擇的當然內涵，國家行政機關受到法律當然的拘束。據此，行政 監督機關針對自治事項所為之自治監督既屬於「合法性監督」，則此等監 督權便是受到合法性原則的支配，而非得適用權宜性原則者。 在合法性 原則的要求下，避免公權力機關牴觸法律或違犯法律，為涉及公共利益而 不容有權機關權變選擇之基本要求。據此，監督機關的自治行政監督非僅 為監督機關的權限 ，此權限的行使更屬於其義務所及。
由於自治監督亦有比例原則之適用，德國地方自治監督目前通說採取
84董保城、謝碩駿，地方制度保障與自治監督，收於地方自治－落實人民主權的第一步，新台灣 人文教基金會，2002 年，頁 91-93。
85李建良，論行政裁量之縮減，收於當代公法新論（中）－翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，2002 年 7 月，初版，頁 109 以下。董保城譯，地方自治行政與地方自治之監督─ 可能性及其界限，
政大法學評論，第 54 期，1995 年，頁 165 。
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便宜原則，聯邦以下之鄉鎮市，其地方自治監督原則上適用便宜原則86， 便宜原之層級化自治則亦較符合自治精神。
第四款 親善伙伴原則
親善伙伴原則亦稱「鄉鎮市友善原則」，乃指國家監督須保護鄉鎮市
87權利，其國家監督目的在強化受監督者之決策力以及自我負責之意願88。 此原則乃由德國基本法第28條發展而來，依此規定「各鄉鎮市在法定限度 內，自行負責處理地方團體一切事項之權，應予保障。各鄉鎮聯合再其法 定職權內，依法享有自治之權。」
鑒於對地方自治之制度性保障，國家監督權之發動須謹慎為之，並限 於明顯違法始得行使。準此，國家與地方自治團體間應係處於「合作夥伴 關係」89，二者之間為相互合作的夥伴關係。一方面，有關地方自治之運 作，個別地方自治團體負有對國家忠誠的義務，切實考慮全民福祉的問 題；而另一方面，國家對地方自治監督之作為，會涉及地方之自治權限與 利益，國家也必須遵守敦睦之誡命，以能包容相關地方自治團體之特殊區 域利益，而落實地方自治制度在憲法上之意義。
第五款 比例原則
由於各種不同的監督措施，對於地方自治團體所造成的侵害程度並不 相同，因此在選擇監督措施時必須適用比例原則，地方自治監督機關不得 採用過度侵害地方自治團體的方式來達成監督之目的90。地方自治監督機 關所採取之措施必須適當且有助於排除違法狀態（適當性）；在許多可以 達成相同目的的措施中，地方自治監督機關必須選擇對於地方自治團體侵 害最輕之方式（必要性）以及地方自治監督機關採用手段所達成的目的與
由於各種不同的監督措施，對於地方自治團體所造成的侵害程度並不 相同，因此在選擇監督措施時必須適用比例原則，地方自治監督機關不得 採用過度侵害地方自治團體的方式來達成監督之目的90。地方自治監督機 關所採取之措施必須適當且有助於排除違法狀態（適當性）；在許多可以 達成相同目的的措施中，地方自治監督機關必須選擇對於地方自治團體侵 害最輕之方式（必要性）以及地方自治監督機關採用手段所達成的目的與