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第六章 國家整體利益與地方公共利益之判斷爭議
地方稅自治條例公布前，須報請各該自治監督機關、財政部及行政院 主計處備查。由財政部依訂頒之「地方稅自治條例報中央機關備查之統一 處理程序」規定，財政部須先彙整各機關意見，並召開地方稅自治條例審 查委員會審議，並由委員會決議備查與否。
然查地方稅自治條例審查委員會審議多以地方稅自治條例違反地方 稅法通則第 3 條第 1 項第 4 款「損及國家整體利益及其他地方公共利益 之事項」規定而不予備查，本章將探討國家整體利益與其他地方公共利益 之判斷爭議，先釐清公共利益之界定，再分別以碳稅自治條例個案，如何 認定及涵攝公共利益。
第一節 公共利益之不確定法律概念
公共利益係指「公共」的「利益」，公益可見諸於不同層次之法律規 範。例如我國憲法第 22 條及第 23 條明定之「為防止妨礙公共利益」及「增 進公共利益」之必要時，可以限制人民之基本權利。憲法中揭示之公益理 念，雖然用語不同，實則目的一致。另外我國相關法律中亦有涉及公共利 益之條文規定。
德國法律學者 Neumann 「在公私法中關於稅捐制度、公益徵收之公 益的區別」一文中，指出「公共」有二意涵，一為公共性原則，即任何人 可以接近之謂，不專為某些個人所保留；另一為國家或地方自治團體等所 設立，維持之設施所掌握的職務212。
而公共利益(公益)又分為「主觀的公益」及「客觀的公益」二類型，
主觀的公益，係基於文化關係，一個不確定之多數（成員）所涉及之利益。，
客觀公益相當於國家目的（任務），客觀的公益係基於國家、社會所需要 之重要目的及目標，客觀公益多以信賴國家機關或地方自治團體之方式，
212 陳新民，「公共利益」的概念及「公益徵收」之目的，政大法學評論，34 期，1986 年，頁 222–
223。
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藉著機構以合乎目的性考慮（即本於職權，斟酌事務情事而行為），即可 達成公益之需求213。公共利益概念最主要及複雜之特徵，就在其具有多重 不確定法律概念，公共具有不確定性，受益內容具有不確定性，受益對象 也具有不確定性。
不確定法律概念係指法律之構成要件中，內容特別空泛及不明確之法 律概念。法律之構成要件是以文字表達，但法律構成要件所使用之文字，
其內容精確程度不一，除了有關數量、時間或地點的概念，其內容較為明 確外，其他的法律概念，常具有多重含義以及某種程度的不明確。一個法 律概念的「確定」或「不確定」，只是量的差異，而非質的不同214。
行政法比其他法律領域更重視不確定法律概念，因為，行政法規採用 不確定法律概念時，不但有行政機關如何解釋及適用之問題，還有行政法 院對行政機關之解釋適用，得否以及在何種程度內得加以審查之問題。後 者涉及行政及司法兩者問之功能分配及法院之審查密度215。
213陳新民，「公共利益」的概念及「公益徵收」之目的，政大法學評論，34 期，1986 年，頁 222–
223。
214 陳敏，行政法總論，2006 年。頁 1 95。
215 陳敏，行政法總論，2006 年。頁 196 一 197 。
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第二節 依重要性區分公共利益類型
公共利益為不確定法律概念，至如何認定及涵攝公共利益，大法官林 錫堯於司法院釋字第 709 號解釋協同意見書中詮釋「重要公益」指出，「行 政處分，如非為實現比人民之財產權與居住自由更為重要之公益，於憲法 上即難以獲得正當理由。再者，於都市更新個案，所採取之更新手段必須 符合比例原則，此乃不待法律明文之憲法上要求，則於比例原則之審查 時，不論是目的正當性、手段適合性、必要性或狹義比例性之審查（行政 程序法第 7 條參照），均須先行確定該都市更新個案係為實現何種重要公 益之目的而為；尤其於必要性之審查時，不免要考量該都市更新個案確實 存在之重要公益216」，亦即須先確認係為實現何種重要公益之目的而為。
德國聯邦憲法法院在「藥房案」認為執行職業自由與選擇職業之自由 權基本權，惟有於維護公共利益時，或可對自由基本權做限制，但需視不 同公益重要性，而有不同程度之限制。其限制程度可區分為三個階段，亦 稱三階段理論217：
第一階段：針對執行職業方面
執行職業係指在某種職業內之成員，應該以何種方式、內容來執業，
例如法令規定修車廠不得在週日營業、或限制化工廠排放熱氣、計程車必 須有安全帶之裝置、計程車車身必須黃色、營業時間之限制等，由於執行 職業不涉及人民是否可以從事某一職業之問題，因而立法者若欲對從事某 一職業之方式或內容有所規範時，只要符合公益考量，且合乎目的性時，
立法者享有頗大限制之空間。
第二階段：針對選擇職業自由主觀要件而言
所謂主觀要件，係指個人欲選擇從事某一職業之前，本身應具備之某 些特別之專業能力或資格，依據工作自由之原則，人民雖有選擇各種職業 的自由，然國家於特種事業，倘因其關係公共安全與秩序或因其關係人民 之衛生或健康，規定須具有特殊資格者，始准加入該行業，例如當律師須
216司法院大法官釋字第 709 解釋，大法官林錫堯協同意見書。
217法治斌、董保城，憲法新論，元照出版有限公司，2014 年，頁 271－273。
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經考試、或有年齡之限制· 或須曾接受過何種教育或訓練· 立法者在規定 何種人具備何種主觀要件始得從事某種行業時，僅有在為維護重要公共利 益，且有迫切必要時，始可對從事某一行業之資格作限制，因而，和前者 執行職業比較，立法者在此階段享有之限制空間亦較少。
第三階段：針對選擇職業自由客觀要件而言
與第二階段不同者，在於客觀要件之規定與從事職業之個人無關，而 是受外界客觀因素之影響。例如限制某一地區藥房之家數、計程車數量、
某條路段客運經營之家數、限制一定之頻道等。由於和該地區之需求、國 家壟斷性有關，因而立法者欲對選擇職業自由客觀要件作規範，即必須要 基於保護特別重要之公益且有必要者，例如基於國民健康之理由而限制某 地區藥戶之家數（不能以為保護其他已設立開業藥房之理由而不准許新設 其他藥房），例如在德國勞工介紹所是國營，具壟斷性，一般人民無法從 事勞工仲介工作，因德國人認為為保障尋找工作之勞工權益，以及為針對 全國勞工就業政策、市場調整具長期規劃之理由，國家對勞工仲介業具壟 斷性。因而立法者對於選擇職業自由客觀條件有所規範時，必須有極為特 別重大之公益理由，始可限制之，立法者在此階段享有之限制空問更小。
綜論之，三階段理論之第一階段，為只要符合公益考量，且合乎目的 性時，立法者享有頗大限制之空間，司法者的違憲審查密度較為寬鬆；第 二階段，對於主觀要件的限制，則須存在重要公共利益，並符合必要性，
立法者方得予以限制。第三階段，必須有極為特別重大之公益理由，始可 限制之，立法者在此階段享有之限制空間更小。
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