第一項 中央綱要性立法
第三節 地方課稅立法權不同意備查之救濟途徑
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第三節 地方課稅立法權不同意備查之救濟途徑
本節將先釐清地方課稅立法權不同意備查之救濟，地方政府能否提起 行政救濟或聲請司法院解釋。監督地方立法權之否准態樣，包括地方制度 法「函告無效」、「不予核定」以及地方稅法通則「備查」「不予備查」之 區分實益。
第一項
「函告無效」、「不予核定」及「不予備查」救濟途徑區分實益 地方自治為憲法之制度性保障，主觀法律地位保障之要旨為當國家對「法律主體保障」或「法律制度保障」造成侵害時，在憲法的保障下，地 方自治團體得因此享有提起司法救濟之主觀法律地位，以對抗國家之侵害
243。司法院大法官釋字第689號解釋，憲法上正當法律程序原則之內涵，除 要求人民權利受侵害或限制時，應有使其獲得救濟之機會與制度，亦要求 立法者依據所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利 益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序成本等因素綜 合考量，制定相應之法定程序。事實上地方自治團體應循何種法定方式尋 求自治監督權利救濟，我國相關法制並未有明確之規範，惟有司法院大法 官釋字第527號解釋，中大法官試區分出因應不同之自治監督事項(函告無 效、不予核」及法規範牴觸監督)，地方自治團體如不服，可履行行政訴 訟或聲請司法院大法官之救濟程序。
第一款 函告無效之行政救濟
觀之地制法第30條第4項、第43條第4項，自治監督機關得行使「函告 無效」手段，此函告無效自治監督手段，究竟是否為行政處分?如為行政 處分，地方自治團體在辦理自治事項時，乃獨立於國家之外的另一公法 人，與國家彼此間處於外部法律關係，國家對地方自治團體採取之法律監 督措施，具有外部法律效果。因其性質為行政處分，地方自治團體對此若
243法治斌，董保城，憲法新論，元照出版有限公司，2014 年，頁 487。
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不服，得依訴願法及行政訴訟法之相關規定提起行政爭訟244。
廖義男亦主張如有監督權之部會，對於地方自團體自治事項行使職權 所為處分，以訴願決定方式加以撤銷者，依訴願法規定，地方自治團體得 提起訴願請求救濟。但如該行政處分涉及辦理辦理該自治事項所依據之自 治法規違反尚未規範而生效力問題，且未經上級機關函告無效，自治團體 之行政機關得依地制法第75條，逕向司法院大法官聲請解釋245。
上級監督機關監督地方自治團體自治法規而作成具體決定時，即介入 地方自治團體自治權限且具有法效性，從而該具體決定不僅應認為屬行政 處分，同時該自治團體亦應受到權利救濟之保障246。於監督機關作出該函 告無效處分後，地方自治團體方可針對此函告無效處分，提起相關行政救 濟程序，以爭執其合法性，訴願機關或行政法院即有認定監督標的之自治 法規、地方議會之議決事項、地方政府所辦理之事項是否牴觸法令。除可 落實地方自治之理念，避免行政法院是否實質介入參與自治決策運作外，
更可進一步建立合理的糾紛解決程序。
但由司法院大法官釋字第527號解釋，卻無法肯認「函告無效」為行 政處分。該號解釋強調議決事項或自治法規於有牴觸疑義或未予函告無效 二種情形，可聲請大法官解釋。「地方制度法第43條第1項至第3項規定各 級地方立法機關議決之自治事項，或依同法第30條第1項至第2項規定之自 治法規，與憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治條例牴觸者無效。
同法第43條第5項及第30條第5項均有：上述各項情形有無牴觸發生疑義得 聲請司法院解釋之規定，係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管 機關對決議事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑 義，而未依各該條第4項逕予函告無效，向司法院大法官聲請解釋而言。」
亦即向大法官聲請解釋之發動者為自治監督主管機關。
釋字第527浩解釋針對「地方自治團體對函告無效之內容持不同意見
244 陳敏，行政法總論，2006 年，頁 977。
245廖義男，地方政府執行國家法律之權責及組織問題，收錄於憲法及行政法制，元照出版公司，
2015 年 2 月，頁 450-455。
246劉建宏，地方自治團體之原處分機關不服自治監督機關訴願決定時之行政救濟，中正法學集 刊，10 期，2003 年，15 頁。
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時，應視受函告無效者為自治條例抑自治規則，分別由該地方自治團體之 立法機關或行政機關，就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法 令。」。當地方自治團體之立法自治權受到上級監督機關「函告無效」時，
地方採用之救濟方式為聲請司法院大法官解釋。
大法官本號釋字係認為，地方自治團體對於其自治法規受事後監督而 被函告無效時，其不僅無須先經窮盡行政救濟之途徑，在仍發生法律或其 他上位規範違憲疑義，再依司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款聲 請司法院解釋，且亦無須依據司法院大法官審理案件法第8條規定由上級 機關層轉聲請，自治權獲得保障亦屬事實。同號解釋亦解釋各級主管機關 對地方辦理自治事項，認有違背上位規範尚有疑義之聲請解釋。「各級主 管機關對地方辦理自治事項，認有違背上位規範尚有疑義之聲請解釋：有 監督地方自治團體權限之各級主管機關，依地方制度法第75條對地方自治 團體行政機關（即直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公所）辦理該條第2 項、第4項及第6項之自治事項，認有違背憲法、法律或其他上位規範尚有 疑義，未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者，得依同條 第8項規定聲請司法院解釋。」。
本研究認為司法院大法官解釋比較傾向於認為中央「函告無效」性質 屬於法規範牴觸之監督，而非行政處分，故採向司法院大法官聲請解釋之 救濟途徑。自治監督僅有事後送請司法院對有無違反憲法、法律等疑義之 解釋，司法院應依自治事項是否具憲法保障或為地制法所規定之性質來定 其位階，以解釋其牴觸之上位階規範為何。函告無效可聲請司法院大法官 解釋，此亦代表對於地方自治之保障。
第二款 不予核定之行政救濟
綜上，釋字第 527 號解釋重申釋憲機關從事規範審查權限，尚不及於 具體處分行為違憲或違法之審查247。原則上議決或自治法規之規範審查係 提起釋憲，行政處分行為則提起行政訴訟，明確區分地方自治團體監督救
247除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外（憲法增修條文第 5 條）。
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濟程序。
倘地方自治團體對於自治法規之事前監督措施不服時，亦即主要係對 於上級監督機關作成「不予核定」之決定不服時，應透過如何之機制尋求 權利救濟，大法官之立場則趨向於保守248，僅提出「地方對中央處分行為 不服，得先提起行政訴訟，於窮盡救濟後，若仍有上位規範違憲疑義，亦 非不得聲請解釋」，且於後續幾件司法院大法官議決不受理案件中導出「現 行地制法並無明文，宜由立法解決」。
2012 年 9 月 14 日大法官第 1393 次會議議決不受理之「臺北縣建築物 設置行動電話基地台管理自治條例」，經國家通訊傳播委員會函告不予核 定而聲請解釋案；2012 年 11 月 21 日大法官第 1396 次會議議決不受理之
「雲林縣碳費徵收自治條例」，該自治條例係經行政院環境保護署函告不 予核定而聲請釋憲。而大法官對前揭二自治條例作成不受理決議之理由均 循相同之立論邏輯。
第一，大法官認為「自治法規因上級主管機關不予核定，故無法依法 公布使之生效，僅屬未完成立法程序之草案，自然無法與上位規範發生牴 觸疑義之可能，除不得以為聲請釋憲之客體，亦與釋字第 527 號所指自治 條例經中央主管機關函告無效，地方自治團體對於函告無效之內容持不同 意見時，得向本院聲請解釋之情形不同。從而即無法地制法第 30 條第 5 項規定不合，應不受理。」249。第二個理由為，上級監督機關對報請核定 之自治條例決定不予核定，地方自治機關如何救濟，「地制法並未明文，
宜由立法解決之」。
雲林縣政府就雲林縣碳費徵收自治條例，提出聲請司法院大法官解 釋，雲林縣政府主張，行政院環境保護署不予核定雲林縣碳費徵收自治條 例，牴觸憲法第 110 條第 1 項第 6 款、第 121 條、地方制度法第 19 條第 9 款第 2 目、第 25 條規定，違反中央與地方權限劃分基本原理，明顯侵害
248 王毓正，中央與地方政府立法權限爭議解決機制之研析－以自治法規之事前監督(核定)為中 心，月旦法學雜誌，第 220 期，2013 年 9 月，頁 6。
2492012 年 9 月 14 日大法官第 1393 次會議議決及 2012 年 11 月 21 日大法官第 1396 次會議議決。
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地方自治團體之財政自主權及自主立法權，且違反憲法保障地方自治制度 設計精神，聲請司法院大法官解釋。
2012 年司法院大法官第 1396 次會議，作出決議不受理雲林縣聲請碳 費徵收自治條例之釋憲案：
依地方制度法第 25 條規定，自治法規經地方立法機關通過，並由各 該行政機關公布者，稱自治條例。同法第 26 條第 4 項前段規定，自治條 例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中 央各該主管機關核定後發布；此所謂核定，依同法第 2 條第 4 項規定之定
依地方制度法第 25 條規定，自治法規經地方立法機關通過，並由各 該行政機關公布者，稱自治條例。同法第 26 條第 4 項前段規定，自治條 例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中 央各該主管機關核定後發布；此所謂核定，依同法第 2 條第 4 項規定之定