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第三節 地方稅法通則中之備查規定
第一項 地方稅法通則立法過程
第一款 行政院版本：地方稅法通則於 2002 年 12 月 11 日公布，地方稅法通則草案則於 2002 年 4 月 10 日由行政院函請立法院審議，行政院所提草案中第 6 條規定，
直轄市政府、縣（市）政府開徵地方稅課，應經同級議會完成立法程序，
並由直轄市政府、縣（市）政府公布後實施。地方稅自治條例公布前，應 報財政部備查。行政院版立法理由指出151，直轄市政府、縣（市）政府依 第 3 條至第 5 條之規定課徵地方稅時，將影響各級稅捐稽徵機關間課稅資 料相互流通、彙總與管理，因此明定地方稅自治條例於完成法定程序由直 轄市政府、縣（市）政府公布後實施，並於公布前報財政部備查，以利課 稅資料之蒐集與管理。
從此項立法理由來看，報財政部備查之目的並非賦予財政部對地方稅 自治條例內容有任何准駁之權，因此採用備查制度僅係以利課稅資料之蒐 集與管理。至於為何地方稅自治條例公布前即需報請財政部備查，而非如 同在一般法律備查之慣例，為法律公布後送行政院或立法院備查，其目的 應為予財政部充足時間知曉地方稅自治條例課徵之稅課項目及可能造成 的影響，俾能儘早因應，充分收集整理地方課稅資料。本文認為，並未賦 予財政部准駁地方稅自治條例生效之權限，此項見解於立法院審查本項草 案時立法原意關係文書足資證之。另本研究認為，行政院版本立法理由既 然僅為課稅資料之蒐集與管理，地方稅自治條例確實應採用事後送備查方 式，而能達到相同課稅資料之蒐集與管效果。
第二款 立法院版本：
除行政院提出地方稅法通則草案外，立法委員周錫瑋及蔡正元亦各自 提出地方稅法通則草案，最後立法院審查會通過的版本主要依蔡正元委員 之提案條文修正通過，但蔡正元委員提案第 6 條第 2 項原本規定「地方稅
151立法院議案關係文書，院總字第1633號，2002年4月20日。
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自治條例公布前，應報請各該自治監督機關及財政收支劃分法主管機關核 備」，經朝野協商後改為「地方稅自治條例公布前，應報請各該自治監督 機關、財政部及主計處備查」152，地方稅法通則草案在二讀會及三讀會則 依照審查會之版本通過，並未有任何修改。從上述立法過程中將原本的「核 備」改為「備查」，即可充分顯現立法者希望賦予地方較大自主立法空間，
提高地方政府之財政自主權，充實地方政府之自治財源，因此使用以對地 方自治權限制較小之備查制度代替核備制度，此項立法者明確之立法原意 不得被完全忽視或甚至加以扭曲153。
自上述立法過程以觀，地方稅法通則第 6 條第 2 項所規定之備查意義 與地方制度法第 2 條第 5 款規定之備查意涵相同。反之，財政部依職權所 訂定的地方稅自治條例統一處理程序，僅為行政規則之層次，不得逾越法 律原有的規定內容，易言之，行政規則僅得規範行政機關內部相互間之程 序規定，不得被認為具有變更法律實體規定之效果；否則任何備查制度皆 得因為監督機關訂定詳細之備查程序而改變法律所規定監督權限與功 能。此項不合法制之監督作法，尤其是在不同行政主體間，更應慎重處理。
蓋地方自治權係憲法所保障之制度，自治監督機關雖對於地方自治團體享 有監督權，但必須於法律所規定的範圍，並以及法律所授權的法定方式下 為之，而非在享有監督權下，如同監督下級機關基於行政一體考量，享有 法律未明定的監督措施，以免侵害到地方自治團體所享有的自治權保障，
而有違憲之虞。
第二項 學者見解
葛克昌認為地方稅法通則第 6 條第 2 項既然規定報請備查，則顯然自 治條例應已完成法定效力後，卻又規定「在自治條例公布前」應送請備查，
有違論理法則154。蕭文生認為，蓋備查係指下級政府或機關間就其得全權 處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉，法定
152 立法院公報，第 91 卷第 39 期，2002 年，頁 201。
153 蕭文生，變調的監督機制：備查與核定之糾纏──評最高行政法院 100 年度判字第 492 號判決，
收錄於行政事件裁判研究與評析，元照出版公司，2014 年 3 月，頁 289。
154 葛克昌，特別公課與地方財政工具，臺灣法學雜誌，213 期，2012 年 12 月 1 日，頁 148。
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效力既已完成，自然係已經公告周知；但本條卻要求公布前要送備查，自 治條例未公布前當然不生效力，要求送備查似乎與地方制度法規定不符合
155。廖欽福亦認為，然地方制度法第 2 條第 5 款規定，備查係指「知悉」， 地方稅法通則與地方制度法規定之「備查」顯有扞格156。
陳慈陽認為基於對地方自治權之保障，「備查」意指依法自治法規完 成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂，上級機關應無准否之 權，行政機關無權對法律作實質之審查，地方立法機關之民意不應為中央 行政機關否定157。
陳敏則指出，實務運作將單純的「備查」視為「核定」，甚且進而創 造出一種既「核」（生效要件）又「備」（非生效要件）的所謂「核備」之 矛盾概念158 。監督機關將「備查」或「核定」，擴張至法律未明文規定的 範圍。
155 蕭文生，環境公課-特別公課或規費，台灣法學雜誌， 213 期，2012 年 12 月。
156 廖欽福，地方自治團體也來節能減碳：開徵地方碳「稅」的立法評估，台灣法學雜誌，159 期，
2010 年 9 月 1 日，頁 23。
157 陳慈陽，論地方立法權及其界限，收錄於台灣行政法學會主編，行政救濟、行政處罰、地方 立法，元照出版有限公司，2001 年。
158 陳敏，行政法總論，2006 年，890 頁。
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第四節 行政法院對備查效力之見解
本節將援引行政法院之多項判決，其中或認為對於「備查」係屬知悉 性質或採具有實質監督及審查「地方稅自治條例」權限，有相左之判決。