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第五章 自治監督與正當行政程序
地方財政權為落實地方自治之關鍵，而地方課稅立法權更為執行地方 財政權之利器。然據以課徵地方稅之地方稅自治條例，必須報請財政部地 方稅自治條例審查委員會備查，而地方稅自治條例送中央審查組織及行政 程序，是否符合正當行政程序，值得探討。基此，本章第一節將先釐清正 當行政程序於我國及美國之憲法及法律意涵，第二節則探討透過組織設計 保障地方財政自治權。第三節則透過程序設計保障地方財政自治權。第四 節將探討雲林縣、花蓮縣及高雄市碳稅自治條例報請中央備查個案。
第一節 行政國之正當行政程序
第一項 正當行政程序意涵
第一款 正當法律程序源起正當法律程序概念，源自於英美法系，正當法律程序之歷史可追溯至 中世紀英國之大憲章(Magna Carta)之結合自然正義之觀念。其意涵係指 若未經由正當程序，不得對任何人剝奪其生命、自由或財產。
美國亦繼受正當法律程序法思想，正當法律程序具體規定於美國聯邦 憲法第5條及第14條修正條文，於美國司法審查制度的脈絡下，要求不僅 達到程序之正當，亦要求實體之正當167。美國聯邦憲法第5條修正條文，「非 經大陪審團提起公訴，人民不受死罪或其他不名譽罪之審判，但戰時或國 難時期服現役之陸海軍或國民兵所發生之案件，不在此限。同一罪案，不 得令其受兩次生命或身體上之危險。不得強迫刑事罪犯自證其罪，亦不得 未經正當法律手續剝奪其生命、自由或財產。非有公正賠償，不得將私產 收為公用。168」。
167 李仁淼，都市更新與正當法律程序－大法官釋字第 709 號解釋評析，台灣法學雜誌，235 期，
2013 年 11 月 1 日，頁 45-47。
No person shall be held to answer for a capital, or otherwise infamous crime, unless on a presentment or indictment of a grand jury, except in cases arising in the land or naval forces, or in the militia, when in actual service in time of war or public danger; nor shall any person be subject for the same offense to be twice put in jeopardy of life or limb; nor shall be compelled in any criminal case to be a witness against himself, nor be
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deprived of life, liberty, or property, without due process of law; nor shall private property be taken for public use, without just compensation.168； http：//www.judicial.gov.tw/db/db04/db04-03.asp 司法院網站，
瀏覽日期：2014 年 4 月 1 日。譯文轉錄鄒文海譯，世界各國憲法大全，國民大會秘書處出版。
169All persons born or naturalized in the United States, and subject to the jurisdiction thereof, are citizens of the United States and of the state wherein they reside. No state shall make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunities of citizens of the United States; nor shall any state deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law; nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws.； http：//www.judicial.gov.tw/db/db04/db04-03.asp 司法院網站，瀏覽日期：2014 年 4 月 1 日。譯文轉錄鄒文海譯，世界各國憲法大全，國民大會秘書處出版。
170 Mashaw, Jerry L. Due process in the administrative state. Yale university press, 1985. 行政國的正當 程序， 沈巋譯，北京：高等教育出版社，2005 年。
171 Mashaw, Jerry L. Due process in the administrative state. Yale university press, 1985. 行政國的正當 程序， 沈巋譯，北京：高等教育出版社，2005 年，頁 55-59。
172 Mashaw, Jerry L. Due process in the administrative state. Yale university press, 1985. 行政國的正當 程序， 沈巋譯，北京：高等教育出版社，2005 年，頁 150-163。
173 Mashaw, Jerry L. Due process in the administrative state. Yale university press, 1985. 行政國的正當 程序， 沈巋譯，北京：高等教育出版社，2005 年，頁 179-183。
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正當行政程序後面的司法審查觀點，而本文強調的為行政的正當行政程 序，能否適用在最後正當程序之建議上？值得討論。
本文認為，適當模式係司法審查對政府(行政立法機關)之尊重，不輕 易宣布其違憲，我國釋憲機關之司法審查對於政府(行政立法機關)亦有相 當程度尊重，不輕易宣布違憲效能模式。效能模式討論正當行政程序效 能，考慮其成本。目前我國雖然於討論正當行政程序效能，尚未考慮其成 本，惟此將為未來必須納入考量之重要因素。另有關尊嚴價值模式(美國 法院於正當程序案件中適用尊嚴程序)，於本文第四章第四節之行政法院 見解可見諸我國法院於正當程序案件中適用尊嚴程序。
第二項 正當行政程序之憲法解釋
我國憲法第 8 條規定「人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由 依法定程序，不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，
得拒絕之。」。有關刑事上正當程序之規定，憲法第 8 條條文適用於刑事 程序中並無疑義，但在行政程序中，是否得引用憲法第 8 條作為行政上正 當法律程序之依據，則有討論之空間174。
第一款 司法院釋字第 384 號解釋-正當程序之保障內涵
司法院釋字第 384 號解釋釋示：憲法第 8 條第 1 項所謂「依法定程序」， 係指「凡限制人民身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告之身分，其 程序須以法律規定，內容更須實質正當，並符合憲法第 23 條所定相關之 條件」。該號解釋不僅肯認我國憲法亦有「正當程序之保障」(due process guarantee)，並宣示我國憲法上正當程序保障之內涵兼指「程序上正當程 序」(procedural due process)與「實質上正當程序」(substantive due process)175。其乃為確保國家權力，包括立法、司法與行政之行為之公平、
合理行使，其內涵包括程序上正當程序與實質上正當程序。
174李仁淼，都市更新與正當法律程序－大法官釋字第 709 號解釋評析，台灣法學，235 期，2013 年 11 月 1 日。頁 45-47。
175司法院釋大法官字第 709 解釋，大法官湯德宗協同暨部分不同意見書。
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「程序上正當程序」要求凡剝奪人民生命、自由或財產之公權力，無 論立法、行政及司法等行為，皆須踐行相應之公正、公平程序；程序正當 所審究者乃系爭公權力之行使，應經如何程序方為正當的問題。至於「實 質上正當程序」則在要求法律之內容須合乎「基本的公平正義」
(fundamental fairness)；實質正當乃指系爭法律之內容是否合理，從而 能否發生法之拘束力的問題176。
司法院對於憲法上正當法律程序之見解與適用，除自司法院釋字第 384號解釋關於憲法第8條人身自由保障條款之法定程序，引進正當法律程 序原則外，更進一步適用於訴訟權（司法院釋字第663號解釋參照）、財 產權（司法院釋字第409號、第488號解釋參照）、工作權（司法院釋字第 462號解釋、司法院第491號解釋參照）、講學自由（司院釋字第563號解 釋參照）、秘密通訊自由（司法院釋字第631號解釋參照）等領域177。
雖然司法院逐步擴大正當法律程序之適用範圍，而未明示其憲法依 據，其或隱含類推適用憲法第8條或各該基本權利內含正當程序保障，或 可適用憲法第22條，司法院解釋已將正當法律程序定位為憲法原則，作為 拘束國家公權力行使之依據178。
第二款 釋字第 639 號及第 689 號解釋-綜合考量判定因素
憲法上之正當法律是否可運用於行政程序上，若可適用，則其於憲法 上之根據為何？釋用於行政程序時，其內容是否和刑事程序相同或必須進 行若干調整？亦即如何綜合考量判定正當行政程序，為一重要課題。茲 此，司法院大法官釋字第639號解釋及釋字第689號解釋指出之如何自正當 法律程序之綜合考量判定因素，更具有討論價值。
釋字第639號解釋指出，「惟相關程序規範是否正當、合理，除考量 憲法有無特別規定及所涉基本權之種類外，尚須視案件涉及之事物領域、
侵害基本權之強度與範圍、所欲追求之公共利益、有無替代程序及各項可
176司法院大法官釋字第 709 解釋，大法官湯德宗協同暨部分不同意見書。
177司法院大法官釋字第 709 解釋，大法官陳春生協同意見書。
178司法院大法官釋字第 709 解釋，大法官陳春生協同意見書。
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能程序之成本等因素，綜合判斷而為個案認定」。另，司法院釋字第689 號解釋強調「憲法上正當法律程序原則之內涵，除要求人民權利受侵害或 限制時，應有使其獲得救濟之機會與制度，亦要求立法者依據所涉基本權 之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適 性、有無替代程序或各項可能程序成本等因素綜合考量，制定相應之法定 程序」。此亦為本文用以檢視正當行政程序之重點。
第三款 司法院釋字第 709 號解釋-正當行政程序之組織與程序 司法院大法官於 2013 年 4 月 26 日作出之司法院釋字第 709 號解釋，
係受理二件都市更新聲請釋憲案後合併審理所作出之解釋。第一件聲請 案，係三件台北市之都市更新案(包括台北市文林苑事件)之當事人所提 起，三案均為台北市政府分別將其納入實施都市更新，並核准相關都市更 新事業計畫及權利變換計畫，上述三案當事人不服台北市政府之相關行政 處分，分別提起行政爭訟，於上訴至最高行政法院後，分別駁回確定，乃 併共向司法院大法官聲請解釋。第二件聲請案係新北市土城區大義信義福 村集合住宅住戶對新北市政府核定之都市更新事業計畫及權利變換計畫 不服，共同提起行政爭訟，上訴至最高行政法院後遭駁回確定，向司法院 大法官聲請解釋。
正當行政程序作法包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能 性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權 利。然於司法院大法官釋字第709號解釋，大法官個別意對於正當法律程 序之見解非常分歧179。司法院大法官釋字第709號解釋，於解釋理由書及大 法官意見書闡明「設置公平、專業及多元之適當組織以行審議及應踐行之 正當行政程序」為正當行政程序必要因素。解釋理由書指出：「都市更新 之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土 地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，容易產 生紛爭。」為了主管機關於核准計畫時，能確實符合重要公益、比例原則
179李仁淼，都市更新與正當法律程序－大法官釋字第 709 號解釋評析，台灣法學雜誌，235 期，
179李仁淼，都市更新與正當法律程序－大法官釋字第 709 號解釋評析，台灣法學雜誌，235 期，