第六章 大至不能倒銀行的監理措施強化
第一節 銀行監理的核心原則
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第六章 大至不能倒銀行的監理措施強 化
監理政策的變更例如巴塞爾資本協定第三版(Basel III)的問世能有效降低系 統重要性金融機構倒閉的可能性或舒緩可能帶來的衝擊。但單是政策的變更並不 夠，近年的金融危機顯示這些經營失敗的金融機構縱然在財務及業務上都如實彙 報，甚至在監理機關看來資本與流動性都相當健全，但是資本適足性的認定本來 就是個集量化與裁量於一身的過程，而每一家金融機構都有其獨特的風險組合，
因此完全依賴一組「一體適用」(one size-fits-all)的最低資本要求甚或好一點如本 文第五章所介紹對不同規模的系統重要性金融機構施以不等的資本強化措施都 是不夠的，監理的強化與監理技術不斷的進步同樣也是不可或缺的一環。
銀行業的經營本身就有風險，也是藉由承擔風險而獲利，另一方面，監理當 局在這當中的角色為在銀行的風險承擔與最低資本要求間找到一個平衡點，並且 在兩者失衡時儘早介入處理，然而從最近的金融危機看來監理機關似乎未能扮演 好這個角色。鑒於監理機關在資本控管上的缺失與不足，且目前不論是國際上的 監理核心原則與各國的監理實務都未能適切地反映出系統重要性金融機構這種 具有「大至不能倒」地位的金融機構在監理上的特殊性，因此對於系統重要性金 融機構監理即應予以強化，以補充這些政策變更的不足。
本章將介紹國際上的監理核心原則，並就金融穩定委員會近來為反映系統重 要性金融機構在監理重要性上所提出之建言加以引介。
第一節 銀行監理的核心原則
第一項 核心原則的演變
巴塞爾銀行監理委員會於 1997 年 9 月發布了第一版的有效銀行監理核心原 則275，當中羅列六個條文，對國際上與各國國內關於銀行業監理的若干重要議題 作出建議，這六個條文的重點如下：
Sec. 1 簡介銀行監理的目標與重要觀念
例如監理的目標在於維護金融穩定與金融體系的信心，監理當局應促進公 司治理以鼓勵市場自律等等觀念276。
275 BCBS, supra note 144.
276 Id. at 8-10.
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Sec. 2 有效銀行監理的前提
監理機關需有明確的權責、運作上的獨立性、充足的監理資源，另外也應 建立適當的銀行監理法律架構277。
Sec. 3 核照程序與組織結構轉換之核准
銀行應受監理的許可性業務應明確規範，「銀行」牌照的核准也應嚴格管 制，並應就相關核准機制設有審核標準與駁回程序，另外就銀行組織結構的轉 換與併購也應受監理當局的審查278。
Sec. 4 持續監理的架構
銀行監理當局應對所有銀行訂定審慎且適當的最低資本額要求(minimum capital adequacy requirements)，該等要求應能反應銀行所承擔的風險，並應就 資本的內含作出明確的定義279。
有效的銀行業監理體系應由現場監理(on-site supervision)與非現場監理 (off-site supervision)業務所共同構成，監理當局並應常規性的與銀行經營高層 溝通並了解銀行的營運情形280。
監理當局應要求各銀行遵行一貫的會計政策與實務來建立完整的紀錄，以 向監理機關提供真實且精確的財務與業務資訊281。
Sec. 5 監理當局的法律上權能
銀行業監理機關應有充分的監理工具供其在銀行違反相關審慎要求(例如 未能達到最低資本額要求)、違反法令或存款人受到其他狀況威脅時能依其裁 量即時採取糾正措施(corrective action)。甚至在最極端的情形下，監理當局應 有權撤銷或廢止銀行的營業執照，並對其實施退場282。
Sec. 6 銀行業的跨國監理
銀行監理當局應參與跨國聯合監理以監理該國的國際性銀行，另外各國的 監理當局也應對外國銀行在本國設立之分支機構或分行進行監理，母國與地主 國監理機關間也應建立聯絡與資訊交換的機制283。
277 Id. at 11-14.
278 Id. at 4.
279 Id. at 5-6.
280 Id. at 6.
281 Id. at 6-7.
282 Id. at 7.
283 Id.
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其後巴塞爾委員會又於 2006 年 10 月發布了第二版也就是目前的版本，作出 更細緻的修正與說明，目前的有效銀行監理核心原則包含 25 個核心原則284與對 於有效銀行監理之前提的說明285，巴塞爾委員會又另外發布核心原則之實施方法
286一文對 25 個核心原則的遵循事項加以詳細說明，將各原則建議的遵循事項依 其強度區分為數個必要標準(essential criteria)及附加標準(additional criterion)。
第二項 核心原則的遵行評估
在評估一國的銀行監理是否遵行核心原則時僅會將必要標準的遵循納入評 估的考量中，附加標準則僅僅揭示了達到最佳實踐(best practices)的建議，並不會 納入各國銀行監理是否遵行核心原則的評估中，但各國仍可自願性的實踐並選擇 對附加標準的實踐情形進行評估，惟此自願性評估之結果僅供該國強化監理之建 議，不會影響主要評估的結果287。
有效銀行監理核心原則遵循之評估是由外部第三方進行，依其遵循程度可能 得出以下四種評估結果：
(一)完全遵循(compliant)
當一個國家的監理當局完全遵循所有核心原則所揭示之必要標準，且沒有 任何重大缺失時，即可被評為完全遵循288。
(二)大部分遵循(largely compliant)
當一個國家的監理當局就核心原則揭示必要標準的遵循僅有一些較為不 重要的缺失而不影響於監理當局的能力，且已明確意欲於一定期限內改善時即 可被評為「大部分遵循」289。
(三)實質上未遵循(materially non-compliant)
當一個國家的監理當局在核心原則揭示必要標準的遵循上有嚴重缺失，即 便已存有法律上規範、監理實務與機制，但在實務上監理效能低落無法達成目 標時即可被評為「實質上未遵循」。且應注意者在於「大部分遵循」與「實質 上未遵循」雖然在評價上僅差一等級，但兩者的落差甚大，評估者在評價上的 選擇也相形困難290。
284 BCBS, supra note 145, at 2-5.
285 Id. at 6-7.
286 BCBS, supra note 147, at 6-7.
287 Id. at 2.
288 Id. at 3.
289 Id.
290 Id.
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(四)未遵循(non-compliant)
當一個國家的監理當局未有實施核心原則揭示必要標準的相關作為、未能 遵循多數必要標準或在監理上明顯的無效能時，即可被評為「未遵循」291。
另外在特殊情形下，當評估者認為一國之政府組織架構、法制等因素影響而 無法將核心原則適用於該國時，得不依上述四種評估結果而改評以「不適用」(not applicable)即可；或是某些銀行業務尚未臻成熟或在質量上無關緊要而無須高強 度的監理時，此時也可評為「不適用」(not applicable)而非「未遵循」(non-compliant)
292。