第二章 大至不能倒(Too Big to Fail)理論
第二節 政策的成因與背景─考察美國經驗
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是對部分「未受法律明確保障」的債權人進行紓困，而這些銀行最後仍然遭受清 算了結的下場12，文獻上指出可能的紓困方式包括：13
1. 援助並促成併購(Rescue and consolidation)例如 2008 年全球金融危機中的 摩根大通(JPMorgan Chase)、貝爾斯通(Bear Stearns)、Countrywide、美林 (Merrill)等等。
2. 援助並縮減規模(Rescue and downsizing)例如 2008 年全球金融危機中的 花旗集團(Citigroup)。
3. 援助並加以拆解(Rescue and disaggregation)例如 2008 年全球金融危機中 的美國國際集團(AIG)。
4. 維持繼續經營(Preservation)例如 2008 年全球金融危機中的兩房(Fannie Mae & Freddie Mac)
5. 清 算 了 結 (Liquidity) 例 如 聯 邦 存 款 保 險 公 司 的 暫 時 流 動 性 擔 保 計 畫 (Temporary Liquidity Guaranty Program)
以前述 B 銀行的例子來說，政府面臨許多可能處理的方式固然有可能是對 B 銀行紓困繼續維持經營，也有可能是了結 B 銀行現務但對其債權人紓困，但後 者仍然屬於「大至不能倒」政策的範疇。因此「大至不能倒」政策的目的不在於
「避免大型銀行倒閉」而在於「避免部分未受保障的債權人受到損失」。
第二節 政策的成因與背景─考察美國經驗
本文從「大至不能倒」理論的始祖國─美國，來著手考察理論的成形，本文 觀察美國從 30 年代大蕭條事件後至今的金融發展史，歸結出兩個重要的因素：
(一)系統重要性金融機構的形成。
(二)慣行的紓困政策。
本文認為綜合這兩個因素導致了美國政府動輒以「大至不能倒」政策對大型 金融機構的經營危機出手營救。
第一項 系統重要性金融機構的形成
第一款 說明─從金融去管制化談起
12 GARY STERN &RON FELDMAN, supra note 7, at 16.
13 Cornelius Hurley, supra note 11, at 379.
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「大至不能倒」政策並不適用於所有的金融機構，它存在的前提是這家金融 機構夠大，當然什麼樣的規模能稱作「大」還有待定義，這點本文會在第三章深 入地探討辨識「大至不能倒銀行」的標準，我們目前只要先抓住一個概念，就是 金融市場對於對這些金融機構的依賴性很高，而在這裡我們要交代的就是這樣的 依賴關係是如何形成的。
本文認為系統性金融機構的形成，以美國經驗為例，大致上可以歸因於「去 管制化」(deregulation)這個因素，這個因素又導出兩個結果─「金融寡占」與「金 融創新」：金融寡占是指金融業的集中趨勢，使得金融機構的規模日益龐大；金 融創新則加深了金融機構業務的複雜性，數學與風險模型的導入深深地把每個金 融機構嵌入在整個金融市場中，這些因素使他們成了命運共同體，因此當這些金 融機構發生經營危機時，同時也造成了整個市場的危機，藉由兩者深厚的依賴關 係，經營失敗被放大成為系統性的危機。
第二款 金融業集中趨勢─金融寡占
金融寡佔在是上個世紀末美國金融市場的趨勢，是金融業去管制化的副產品，
而去管制化可說是對上個世紀的 30 年代開始的管制化政策的反撲，這一系列原 有的管制化政策約有下列兩個面向：
一、地理因素─麥克費登法(McFadden Act)
上個世紀 20 年代為使聯邦立案銀行(national banks)能與州立案銀行(state banks)立於公平競爭地位，1927 年麥克費登法(McFadden Act)使聯邦立案銀行得 在州內設立分行，該法也同時禁止銀行跨州設立分行，1956 年銀行控股公司法 (Bank Holding Company Act)又更進一步將銀行控股公司納入禁止跨州經營的範 疇，這樣的限制影響深遠，直到 1994 年 Riegle-Neal 州際銀行與分行效率法 (Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act of 1994)推翻上開規範 以前，美國大體上維持著較為離散的銀行體系，個別銀行的規模較小，舉個例子 來說，就像經典電影風雲人物(It's a Wonderful Life)14中主人翁經營的小型銀行一 般，小到可能僅僅丟失 8,000 美元就足以關門大吉。
二、業務因素
另一個管制化的面向則是對金融機構業務的管制，在經濟大恐慌之後引發了 一波商業銀行的倒閉潮，為了確保存款的安全，美國國會於 1933 年通過銀行法 (Banking Act of 1933)15即著名的 Glass-Steagall 法，明確地將商業銀行(business
14 1946 年由名導法蘭克‧卡普拉(Frank Capra)執導，入選美國電影協會世界百大名片第 20 名(2007) 與世界百大勵志電影第 1 名(2006)，詳見：http://en.wikipedia.org/wiki/It%27s_a_Wonderful_Life.
15 Banking Act of 1933, Pub. L. No. 73-66, 48 Stat. 162 (1933).
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bank)和投資銀行(investment bank)的業務立下楚河漢界，特別表現在以下條文：
1. Sec. 20 禁止商業銀行聯屬於(affiliate with)任何主要從事於證券業的主 體。
2. Sec. 21 禁止證券業收受存款。
3. Sec. 32 禁止商業銀行與證券業的董事(director)、高級職員(officer)或經理 人(manager)相互兼任。
而 1956 年通過的銀行控股公司法(Bank Holding Company Act)則進一步確立 銀行控股公司禁止經營「非銀行」業務，包括保險、證券皆在禁止之列。在這樣 嚴格的業務限制下，相對於歐陸與亞太，美國的銀行規模相對較小，根據 1997 年的統計，當年美國沒有任何銀行擠進全球前十大銀行排行榜16。
然而金融業在華府從事遊說活動的努力半個世紀以來日益積極，1987 年聯 準會(Fed)藉由重新解釋 1933 年銀行法 Sec. 20 中「主要從事」(engaged princi-pally)17一詞，在不超過總收入(gross revenues)5%的前提下18，允許銀行控股公司 成立所謂「20 條子公司」(Section 20 Subsidiary)以從事證券業務，突破 1933 年 銀行法 Sec. 20 的限制，可以說是試水溫的舉動，其後於 90 年代在金融業遊說努 力下，國會終於在 1999 年通過金融服務現代化法(Financial Services Modernization Act of 1999)19，打破了下列法令的限制20：
1. 推翻上開 1933 年銀行法中 Sec. 20 及 Sec. 32 關於銀證分離的限制。
2. 允許銀行控股公司轉換為金融控股公司(financial holding company)，得以 藉此同時跨足銀行、保險及證券業。
藉由這些解除管制與組織再造的制度，金融業漸有集中的趨勢，據統計，整 個 90 年代美國的銀行家數從 9,500 家(1989)下降到 6,800 家(1999)，但相反的是 銀行業持有的總資產卻成長了近 50%(從 4 兆美元成長到超過 6 兆美元)，而在銀 行業內，前 50 大銀行 持有資產占整體銀行業的比例從 55%(1989)成長到
16 沈中華，金融市場─全球的觀點，新陸書局，99 年 10 月三版修訂版，頁 434。
17 節錄該條原文如下： “After one year from the date of the enactment of this Act, no member bank shall be affiliated...with any corporation, association, business trust, or other similar organization ‘en-gaged principally’ in the issue, flotation, underwriting, public sale, or distribution at wholesale or retail or through syndicate participation of stocks, bonds, debentures, notes, or other securities.”
18 這個數字於 1989 年由聯準會提高到 10%，並於 1996 年底，在聯準會前主席葛林斯潘(Alan Greenspan)的主導下爆炸性的提升到 25%，Sec. 20 漸漸形同具文。
19 Gramm-Leach-Bliley Act, Pub. L. No. 106-102, 113 Stat. 1338 (1999).
20 說是「法令上」的限制，是因「實際上」在更早(1998 年)的花旗旅行家(Citi-Travelers)的合併
案中已明顯的「偷跑」。
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74%(1999)；前 10 大銀行更是從 26%(1989)爆炸性地成長到 49%(1999)
21。因此 雖然在 2008 年全球金融危機發生前，美國金融市場上並未有大型的跨業併購案 例，但事實上金融業的集中趨勢仍是不爭的事實，另外值得注意的是，在 2008 年全球金融危機後，美國參議院的檢討報告中22認為這樣的趨勢不但沒有停止，金融危機反而成了推波助瀾的力道，本文同意這樣的說法，事實上美國政府在這 次金融危機中主要以促成併購為主要的紓困手段 ，例如促成美國銀行收購 Countrywide、美林(Merrill)23以及摩根大通(JPMorgan Chase)收購貝爾斯通(Bear Stearns)24、華盛頓互助銀行(WaMu)25等併購案，這些搖搖欲墜的大型金融機構不 但沒有退出市場，反而藉著併購更加龐大或使它金融機構更加龐大。 大量的資產26，並且藉由特殊目的機構(Special Purpose Vehicle, SPV)的運作，使 得因槓桿操作所生大量負債得從資產負債表上移除(off-balance-sheet)，資產證券 化已成為銀行十分倚重的融資手段，在規模經濟的效應下，大型銀行藉此取得更 龐大的獲利，規模更形龐大。
而衍生性金融商品(derivative)也成為銀行獲利的重要手段，許多都是配合資 產證券化商品而發行，例如花旗銀行(Citibank)在 2006 年重組住宅房貸擔保證券 (RMBS)發行附有賣權(liquidity put)的擔保債務憑證(Collateralized Debt Obliga-tion, CDO)。雖然衍生性金融商品的本質是在於和相對人對賭，但大多數的銀行 在過去金融市場的承平年代仍藉此取得相當利潤。
二、政府站在管制面的立場
21 Lisa M. DeFerrari & David E. Palmer, Supervision of Large Complex Banking Organizations, FED.
RES. BULL., Feb. 2001, at 47, available at http://www.federalreserve.gov/pubs/bulletin/2001/0201 lead.pdf. (last visited 2012/4/7)
22 PERMANENT SUBCOMMITTEE ON INVESTIGATIONS OF UNITED STATES SENATE,WALL STREET AND THE FINANCIAL CRISIS:ANATOMY OF AFINANCIAL COLLAPSE MAJORITY AND MINORITY STAFF R E-PORT 16 footnote 14 (2011).
23 For detail, see FINANCIAL CRISIS INQUIRY COMMISSION,THE FINANCIAL CRISIS INQUIRY REPORT -FINAL REPORT OF THE NATIONAL COMMISSION ON THE CAUSES OF THE FINANCIAL AND ECONOMIC CRISIS IN THE UNITED STATES 382-86 (2011), also available at http://fcic-static.law.stanford.edu/cdn_
media/fcic-reports/fcic_final_report_full.pdf. (last visited 2012/4/25)
24 Id. at 289-90.
25 Id. at 365-66.
26 嚴格來說，依 Basel III 所定義的槓桿比率(leverage ratio)，是以「普通股權益」操作「曝險」
(exposure)。
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除了金融實務面上不斷地創新，另外在管制面上聯邦政府與國會顯然對此力 有未逮，聯邦監理單位與國會對金融管制的態度在過去幾十年間一直被華爾街牽 著鼻子走，且在實務與管制上最大的落差在於──對金融創新了解的程度。衍生 性商品不是什麼在實驗室生產的產品，而是金融市場因應金融實務需要所發明的 產物，金融機構不斷地從交易的經驗中改良這些商品，行政與立法單位就此明顯 是「局外人」卻又肩負著維護金融穩定的責任，應當深入了解並加以立法管制，
然而政府與國會選擇了一條更令人憂心的途徑──不予監管。美國的參眾兩院於 2000 年通過並經柯林頓總統簽署商品期貨現代化法(Commodity Futures Mod-ernization Act)，有論者評論該法是個以「禁止立法管制為內容的法律」(a law actually banning legislation)27，該法使大部分在櫃檯買賣(Over-the-counter)的衍生 性金融商品豁免於相關證券管理法規的監理，這些商品基本上處在監理真空的狀 態，其中也包括了 2008 年全球金融危機中耳熟能詳的信用違約交換(credit default swap, CDS)28。
在監管面的無能與默許下，自由的金融市場是創新最好的溫床，新型衍生性 商品的市場規模不斷地擴大，然而這些高獲利的商品背後卻也潛藏了高風險，在 經濟景氣較佳的年代中使大量操作這些商品的大型金融機構的複雜性與市場的 連結性不斷地深化，另外也提高了這些金融機構承受大量損失的風險。
第二項 慣行的紓困政策
第一款 80 年代的儲貸危機
美國於 80 年代經歷了儲貸危機(Savings and Loan Crisis)，這個危機發生的背 景有以下數端：
1. 布列登森林體系(Bretton Woods system)29的瓦解，導致了美元在匯率上的 波動，加上從 70 年代開始發生數次的石油危機30導致國際油價上升，隨
27 JOHN LANCHESTER,I.O.U.:WHY EVERYONE OWES EVERYONE AND NO ONE CAN PAY 184 (First Simon & Schuster trade paperback, ed., Simon & Schuster Paperbacks 2010).
28 信用違約交換(Credit Default Swap, CDS)可說是 2008 年全球金融危機中拖垮美國國際集團 (AIG)的元兇，原因在於次貸市場產生的大量違約，藉著住宅房貸擔保證券(RMBS)與擔保債務憑 證(CDO)等證券化工具一路向上延燒，最後這些發行證券化商品的銀行(CDS 買方)即藉由信用違 約交換(CDS)將最後的損失移轉於 CDS 的賣方，而美國國際集團即是市場上 CDS 的賣方大戶，
28 信用違約交換(Credit Default Swap, CDS)可說是 2008 年全球金融危機中拖垮美國國際集團 (AIG)的元兇，原因在於次貸市場產生的大量違約，藉著住宅房貸擔保證券(RMBS)與擔保債務憑 證(CDO)等證券化工具一路向上延燒，最後這些發行證券化商品的銀行(CDS 買方)即藉由信用違 約交換(CDS)將最後的損失移轉於 CDS 的賣方，而美國國際集團即是市場上 CDS 的賣方大戶，