第二章 大至不能倒(Too Big to Fail)理論
第一節 理論概觀
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第二章 大至不能倒(Too Big to Fail)理論
本章中本文將介紹在媒體與學術文獻上常見的「大至不能倒」理論之內容，
輔以從美國的經驗觀察這個理論是如何在金融實務上形成，附著於大型銀行之
「大至不能倒」地位的存在對整體經濟與金融體系所帶來的系統性風險將在本章 第三節詳細解析，最後於第四節解析「大至不能倒」政策的採取對金融市場與整 體經濟所帶來的負面效應。
第一節 理論概觀
第一項 大至不能倒(Too Big to Fail)的意義
「大至不能倒」(Too Big to Fail)是一個頗為普及的概念，對財經新聞稍有敏 銳度的普羅大眾大概也能這樣描述它：「某家金融機構太大了，所以它出事的時 候要救它，不能任由它倒。」但是通常理解也就僅止於此，就像大多數的人提及 相對論的時候會說：「喔！我知道，就是 e=mc2！」但是當你進一步問說：「那代 表什麼意義呢？」有點概念的人會告訴你那是質能轉換的方程式，但大多數的人 可能會一臉茫然甚或是用一種干我何事的態度對你聳聳肩。
在本文看來「大至不能倒」嚴格來說並不是一個「有意識為之」、「有邏輯說 理」的理論，充其量只能說是一種心態的描述，從銀行本身的角度來看，「大至 不能倒」是一個「地位」(status)，甚至可以說是個「護身符」，反映到政府及主 管機關上，「大至不能倒」就成了一個政策，在文獻上有稱為「默許的擔保」(implied guarantee)：就算是沒有任何法律或契約具文政府有任何義務去援助7，反而有時 法律明文反對，然而我們都期待在大型金融機構經營發生問題時，政府可以施以 援手，尤其當這家金融機構所吸收的存款越龐大、甚或是客戶及業務的組成越繁 雜時，我們的期待就進一步提升：「別讓它倒！」
若要再細緻地描繪「大至不能倒」政策，本文參考文獻8後整理出兩個關鍵 的元素：「大型銀行」與「保護債權人不受經營失敗所生損失的政策」(於經營失 敗時對銀行債權人的紓困政策)，綜合這兩個元素完整地表達「大至不能倒」理 論，就是大型銀行不受法律明確保障的債權人(uninsured creditor)期待政府在大型 銀行倒閉時保障他們，使他們不受大型銀行倒閉所帶來的預期損失9。以下環繞
7 GARY H.STERN &RON J.FELDMAN,TOO BIG TO FAIL:THE HAZARDS OF BANK BAILOUTS 1 (2004).
“Not automatically entitled to government support.”
8 Id. at 13.
9 Id., “A TBTF regime is a policy environment in which uninsured creditors expect the government to protect them from prospective losses from the failure of a big bank.”
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著這兩個元素深入說明以幫助了解「大至不能倒」理論。
第一款 大型銀行
我們需要先有一套標準定義誰是「大型銀行」，之後再來處理其所帶來的問 題，這裡的「大型銀行」其實就是本文之後所稱具有「大至不能倒」地位的銀行，
本文將在第三章深入地探討如何辨識「大至不能倒」銀行的標準。
第二款 保護債權人不受經營失敗所生損失的政策
「大至不能倒」如前所述是一個金融監理的政策，因此存乎與否繫於監理機 關的態度，而通常監理機關決定對經營失敗的銀行出手營救的關鍵考量因素大都 集中在這家銀行受存款保險以外的債權數量是否龐大、該等債權是否處於金融體 系的重要部位等等。
第二項 釐清對「大至不能倒」一詞的誤解
「大至不能倒」(Too Big to Fail)一詞長久以來已成為一制式的慣用語，然而 單從文義去解讀有可能對這個理論產生一些根本性的誤解，本文基於行文的方便 仍然使用「大至不能倒」(Too Big to Fail)一詞，但以下數點應予澄清：
第一款 非關「大小」
「大至不能倒」的大型銀行究何所指？「大」是個模糊地描述，究竟是指資 產大？淨值大？負債大？還是市值大？這是個啟人疑竇的問題：為什麼「大」會 成為「不能倒」的考量因素。
實際上，「大至不能倒」一詞與其說是針對「大型」銀行倒不如說是針對「對 金融系統具有相當重要性」的銀行，某家銀行不是所在國最大的銀行，但也有可 能因其有大量支付業務與證券交易業務而具有相當重要性10，資產或淨值的大小 或許是一家銀行是否具有系統重要性的指標，但本文認為只考慮規模的因素而排 除其他有意義的指標的界定方式並不正確，學者也認同這樣的看法11。
本文在此舉個「極端」的例子以幫助理解(詳見下圖 1)：A、B 銀行資產數額 相近，且同為某金融市場上資產規模最大的前兩家銀行，A 銀行的負債全部來自 受全額存款保險的存款，而 B 銀行則有大量的同業拆借且發行大量次順位債券，
10 Id. at 12.
11 Cornelius Hurley, Paying the Price for Too Big to Fail, 4 Entrepren. Bus. L.J. 351, 351-52 (2010).
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存款部位則相對較小。當兩家銀行都發生經營危機時，對政府來說，A 銀行只要 以存款保險賠付即可了結，B 銀行則不然，一旦任其倒閉，可能影響到整個同拆 市場的價格(利率)，或造成其他持有 B 銀行大量次順位債券的機構投資人(可能 有許多是退休基金)的損失，而造成整個市場動盪不安。從這個例子我們可以了 解，「大」(too big)不是個精確的用詞，「具有系統重要性」可能是較為妥適的描 述，外國文獻上甚至有主張改稱以「太具牽連性以至不能倒」(Too Interconnected to Fail)。
圖 1：假想的 A、B 銀行的財務結構
資料來源：本文自行繪製
第二款 「不能不救銀行」與「不能不救銀行債權人」之觀念比較
「不能倒」這個詞的意義不在於「救或不救大型銀行」，而在於「保障或不 保障大型銀行相關債權人的損失」從這邊我們就可以約略發現「大至不能倒」這 個詞並不準確。
一家銀行的內部財務結構大體上可以分為「受法律明確保障」及「未受法律 明確保障」，前者如受存款保險保障範圍內的存款，後者則如銀行的同業拆借、
次順位債券、超出存款保險保障範圍的存款或股東權益等等，因此在一家銀行陷 入經營失敗時，受存款保險的部分不論政府紓困與否都將受到保障，反之其餘未 受法律明確保障的債權，才是政府紓困政策的標的。
「不能倒」一詞會讓人誤解在大型銀行經營失敗時，「大至不能倒」政策是 要維持銀行的繼續經營，但事實上在許多「大至不能倒」的案例中，政府實際上
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A銀行 B銀行
受存保保障之存款 同業拆借
次順位債券
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是對部分「未受法律明確保障」的債權人進行紓困，而這些銀行最後仍然遭受清 算了結的下場12，文獻上指出可能的紓困方式包括：13
1. 援助並促成併購(Rescue and consolidation)例如 2008 年全球金融危機中的 摩根大通(JPMorgan Chase)、貝爾斯通(Bear Stearns)、Countrywide、美林 (Merrill)等等。
2. 援助並縮減規模(Rescue and downsizing)例如 2008 年全球金融危機中的 花旗集團(Citigroup)。
3. 援助並加以拆解(Rescue and disaggregation)例如 2008 年全球金融危機中 的美國國際集團(AIG)。
4. 維持繼續經營(Preservation)例如 2008 年全球金融危機中的兩房(Fannie Mae & Freddie Mac)
5. 清 算 了 結 (Liquidity) 例 如 聯 邦 存 款 保 險 公 司 的 暫 時 流 動 性 擔 保 計 畫 (Temporary Liquidity Guaranty Program)
以前述 B 銀行的例子來說，政府面臨許多可能處理的方式固然有可能是對 B 銀行紓困繼續維持經營，也有可能是了結 B 銀行現務但對其債權人紓困，但後 者仍然屬於「大至不能倒」政策的範疇。因此「大至不能倒」政策的目的不在於
「避免大型銀行倒閉」而在於「避免部分未受保障的債權人受到損失」。