防範措施設計原理原則

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第四章 大至不能倒的排除措施總覽

本章的目的在於交代本文對於處理「大至不能倒」的見解與目標，並介紹比 較法上處理「大至不能倒」的兩套體系架構，第一套為以金融穩定委員會為首所 主導制定一系列針對系統重要性金融機構的應對政策，第二套則是美國為回應 2008 年全球金融危機所制定的 Dodd-Frank 法當中對大型金融機構加強監管的部 分。

最後在介紹完個別的應對措施後本文會將這些應對措施與本文所提出的見 解與目標相對照以評析其得失，另應說明者為本章第二節中由金融穩定委員會與 巴塞爾銀行監理委員會所提出的部份應對政策與第三節 Dodd-Frank 法中的部分 應對政策將會於第五章至第七章作更深入的說明。

第一節 防範措施設計原理原則

第一項 問題釐清與本文目標

『正視「大至不能倒」銀行的存在，並最小化「大至不能倒」政策適用的餘地！』

以上為本文的主要目標，本文也將在這樣的目標所衍生的脈絡下尋求如何有 效處理這個問題的準則，依本文在第二章對於「大至不能倒」理論所作整體分析，

本文認為「大至不能倒」理論有兩個層次的問題：

第一層次(見下圖「層次 1」)的問題在於「系統重要性銀行」對金融市場及 整體經濟帶來的「系統性風險」(詳見本文第二章第三節)，要解決這個層次的問 題的解決方案有很多，然而從過去的歷史經驗觀察，「大至不能倒」政策是最常 也幾乎是唯一被採取的解決方案。

但「大至不能倒」政策是否為「層次 1」的「最佳化」解決方案就值得打上 一個大大的問號，本文認為從過去的經驗無法驗證「大至不能倒」政策可以有效 地解決系統性風險的問題，反之採取了「大至不能倒」政策之後創造了眾多的副 作用，也就是第二層次(見下圖「層次 2」)的問題，如本文第二章第四節所羅列 的「道德風險」、「過度風險承擔」、「經營不效率」、「惡化系統性風險」等等。

圖 2：「大至不能倒」理論的問題層次

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資料來源：本文自行繪製

釐清了「大至不能倒」理論的問題層次後，本文認為處理「大至不能倒」的 問題不應「治標不治本」，因此不應無視於第一層次的問題，轉而在默認「大至 不能倒」銀行具有「大至不能倒」地位的前提下委曲求全地去處理第二層次的問 題。俗話說：「解鈴還須繫鈴人。」本文認為「大至不能倒」政策的存在是一個 根本性的錯誤，長久以來普遍認為避免大型銀行倒閉時波及無辜的最好辦法就是 由政府對其紓困(也就是「大至不能倒」政策)，並且站在這個前提下對這個政策 所產生的各種副作用採取個別的消弭措施，在本文看來是一種「頭痛醫頭、腳痛 醫腳」的錯誤治療法，雖然在這樣的思維下所生的解決方案並不是全然無用，但 應該正視「大至不能倒」銀行的「系統重要性」的剝離才是正道。因此本文才會 主張應該正視「大至不能倒」銀行的存在，並最小化「大至不能倒」政策適用的 餘地，改以其他更好、較少負面效應的政策或監理工具來取代之。

第二項 解決方案的選擇思維

在『正視「大至不能倒」銀行的存在，並最小化「大至不能倒」政策適用的 餘地。』的目標下，應該以處理「層次 1」的問題為重心，發展出「大至不能倒」

政策以外的方案來替代問題的解決，「層次 1」問題的目標是消滅「大至不能倒」

具有系統重要性的銀行 (大至不能倒公司)

大至不能倒政策 系統性風險

各式各樣的副作用

事後處理 對金融市場及整體經濟

對金融市場及整體經濟

層次 1 層次 2

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銀行經營失敗時所可能對金融市場及整體經濟帶來的系統性風險，在這樣的目標 下進行防範措施的設計乍看之下有兩個可以考慮的出發點：

(一)降低大至不能倒銀行經營失敗的可能性。

(二)降低大至不能倒銀行的系統重要性。

然而進一步分析這兩種出發點的優劣，可以發現「降低大至不能倒銀行經營 失敗的可能性」固然能有效抑制系統性風險發生的「或然率」，但是無法有效降 低系統性風險發生的「嚴重性」，若「僅僅」採取這個出發點來設計解決方案，

將會有落入上開「層次 2」錯誤思考的疑慮，因為「大至不能倒」銀行的「系統 重要性」仍然存在，不論經營失敗的風險被降到多低，仍然不保證完全不會發生，

一旦發生了還是得回到「大至不能倒」政策對其紓困。從 2008 年全球金融危機 的檢討聲浪中一直有一個很主流的見解，強調這是「世紀僅見的金融危機」

(“once-in-a-century” financial crisis)¹³⁶，從這句話可以看出全球金融監理政策一直 瀰漫著一種無孔不入的想法，認為系統性風險的監理政策只要思考如何降低系統 性風險發生的「可能性」即可，一旦發生的可能性被降低到微乎其微時就不須要 去思考「萬一」發生後要如何因應可能的「嚴重後果」。

本文認為這樣的想法是非常危險的，一方面 2008 年全球金融危機就證明了 這個「萬一」確確實實是會發生的；另一方面，本文不認為單採取「降低系統性 風險發生的可能性」是個完全可靠的作法，第一，從事後來看，2008 年全球金 融危機發生前的十年間一直在醞釀著這個系統性風險，風險根本一點也不「微乎 其微」，甚至有論著強調這次的金融危機是「人為的」。第二，系統性風險是動態 的，只能在某一時間而不可能永遠靜態的停在「微乎其微」的點，用哲學一點的 表達方式來說，是因為人性中存有「故態復萌」的本質，這個說法並有歷史的殷 鑑可供佐證，可參考本文第二章第一節對於美國金融業去管制化歷史的整理可見 端倪，美國的金融市場在上個世紀 30 年代經歷了系統性的崩潰，於是有了如 Glass-Steagall 法等對金融業跨業經營嚴格禁止這類「降低風險」的規範出現，這 種規範最大的敵人不是「不景氣」或「金融市場惡化」，而是「長時間的金融穩 定與經濟成長」讓政府及業界認為這樣嚴格的規範「不再合時宜」而應予鬆綁或 消滅，於是 1999 年金融服務現代化法即應運而生，因此本文認為如果僅考量「降 低系統性風險」的出發點來處理「大至不能倒」銀行的問題，恐怕幾十年後全球 金融市場又會再有一波去管制化，然後再因此跌一跤、重複檢討一樣的問題、給 出一樣的解答，落入有如「無間道」一般無止盡的循環中。

經過上開檢討後，本文認為「降低大至不能倒銀行經營失敗的可能性」未必 全無用處，但在處理「大至不能倒」銀行所帶來的系統性風險這個議題上，還是

136 這 句 話 出 自 聯 準 會 前 主 席 葛 林 斯 潘 (Alan Greenspan) ， see Greenspan: Economy in 'Once-In-A-Century' Crisis, CNN MONEY, Sept. 14, 2008, http://money.cnn.com/2008/09/14/news/

economy/greenspan/. (last visited 2012/3/10)

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將其定位在輔助手段的性質較佳¹³⁷，本文主張以「降低大至不能倒銀行的系統重 要性」為設計解決方案的主要出發點與架構，卸除這些原本被認為是「大至不能 倒」銀行的「護身符」，也就是他們的「系統重要性」，使他們不再對金融市場與 整體經濟的穩定性構成威脅。

以下本文將在此思維與目標下檢驗並評斷各種「大至不能倒」解決方案的良 窳，在本章第二節中本文將對金融穩定委員會近來發布的系統重要性金融機構應 對政策白皮書作一整體介紹，第三節中則將就美國於 2010 年 7 月通過並經簽署 的 Dodd-Frank 法作介紹，借鏡這些比較法上對大至不能倒的處理方式並評析其 得失。

第三項 大至不能倒政策的定位與最後手段性

應補充說明者在於，本文並非「完全地」、「絕對地」反對對大型金融機構紓 困，而是如前述本文認為「大至不能倒」政策並非解決「大至不能倒」銀行「最 佳化」的「解決方案」，甚至應該說「大至不能倒」政策根本不能被稱作解決方 案，它僅僅是在危機的情勢逼迫下不得已而為之的被動反應，是一個「事後」處 理危機的選擇，這種選擇應該是在一切「事前」與「事中」的處理方案都不可得 的時候始有適用的餘地，然而現今「大至不能倒」政策的適用一向是在沒有任何 事前與事中處理方案下，在危機發生後被迫使用來避免系統性風險的擴散，但「大 至不能倒」政策並無助於解決大至不能倒問題，反而會使之更加惡化。

然而當危機已發生且所有其他的解決方案都無法完全發揮效用時，基於「大 至不能倒」地位所帶來的系統性風險，本文認為仍然應視情形介入紓困，而不宜 放任系統性風險擴大，但應注意這種紓困政策具有「最後手段性」，因此仍應依 本文前兩項的主張，在事前盡最大努力弱化大至不能倒銀行的系統重要性，並降 低其倒閉的可能性，僅有在上開解決方案無法完全發揮其效用時，方有紓困政策 介入的必要，而非如現今的金融危機下「慣性地」、「不尋它法地」對「大至不能 倒」銀行紓困，因此本文才會主張『最小化「大至不能倒」政策適用的餘地』，

而非完全地消滅「大至不能倒」政策，然而本文也相信若能成功的弱化或卸除「大 至不能倒」銀行的系統重要性並降低其經營失敗的可能性，則需要適用「大至不 能倒」政策此種充滿缺失的手段的機會也將不復存在。