第二章 文獻檢閱 文獻檢閱 文獻檢閱 文獻檢閱
第二節 代理理論應用於政府資訊公開實務 代理理論應用於政府資訊公開實務 代理理論應用於政府資訊公開實務 代理理論應用於政府資訊公開實務的分析 的分析 的分析 的分析
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地檢視與探究一國內不同類型機關網站資訊公開的現況和影響。但政府資 訊公開的困境多半源自於網站後端之組織架構、行政文化和資訊管理運作 實務所反映出代理績效不彰所致。另一方面，政府資訊公開法制化探討與 跨國性評鑑，仍大多偏重於供給方的觀點探討政府資訊公開的實施。這也 反映在既有政府網站資訊管理相關研究，未深入地探討治理關係之代理方 政府機關與文官運作實際，也未考量政府體系內外部委託人的需求與期 望，更凸顯相關研究未有效地釐清政府資訊公開實務現況與困境的關鍵。
整體而言，研究與實務的落差更凸顯出既有文獻普遍未能適切地應用 代理理論引導政策實務研究調查，並在結合政府機關網站資訊公開應用與 管理運作之下，具體地比較和分析民眾、政府機關與文官之觀點與經驗。
檢視政府網站資訊公開對實務困境的效益，以及網站資訊公開有助於呈現 甚至改善政府資訊公開的問題，績效衡量誘因和政府課責的現況與可能 性。就理論層面觀之，可藉此檢視網站資訊公開體現理論預期之公開政 府、績效衡量和課責等民主治理目標的可行性與程度。
第二節 第二節 第二節
第二節 代理理論應用於政府資訊公開實務 代理理論應用於政府資訊公開實務 代理理論應用於政府資訊公開實務 代理理論應用於政府資訊公開實務的分析 的分析 的分析 的分析
本研究藉由代理理論核心概念，探究政府資訊公開實踐過程中機關外 部資訊服務需求者－民眾之間和機關內部資訊供給者－政府機關與文官 的關係，並探討政府資訊公開實施過程的代理問題，以做為後續經驗凝聚 研究焦點和檢證調查實務檢證的基礎。
壹 壹
壹壹 政治與公共行政的代理關係政治與公共行政的代理關係政治與公共行政的代理關係 政治與公共行政的代理關係
代議民主體制中，民眾與政府之間為一種委託者與代理者間統治權的 委託與代理運作關係。其中，政府機關、文官與政治人物被假定為理性自 利並會極大化其代理範圍與可用資源，以增加自身現在與未來之收益的代 理人（Zimmerman, 1977）。此外，理性自利的民眾也會藉著權力委託過程 提升自身的利益。在政治體系運作裡，由於政府的決策行動攸關著社會大 眾的利益。因此，理論上民眾會有誘因透過特定機制運作，藉由選舉投票、
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利益聯盟（Zimmerman, 1977）和運用政府網站去監督政府的決策與行動。
另一方面，政治人物與政務官面對國際透明化趨勢和政治競爭壓力，也可 能有動機自願地揭露可受民眾監督的代理資訊，以彰顯其對選前政見的承 諾與兌現（Laswad, Fisher & Oyelere, 2005）。
反觀官僚體系內的機關及文官是否同樣具備誘因去揭露其所握有的資 訊？依循 Niskanen（1991）的預算極大化模式（budget-maximizing model）
的論點，5 各政府機關會有充分的動機極大化自身利益，且常常能獲得成 功，此形同再強化組織規避委託人監督訴求的反誘因。因此，在代議體制 與官僚體系運作中，如何透過相關制度與機制強化民眾對政府機關更直接 地監督與控制，為當前實務與研究的首要課題。
綜上，政府與民眾之間無論在政治與公共行政研究領域裡皆被視為一 種代理關係。特別是在公共行政中常被用以延伸去解釋分權化環境中官僚 體系內部控制和行政管理問題（Hesterly et al., 1990），以及探究民眾對政 府決策與行動的控制，而這些議題的本質皆與「資訊」攸關（Smith &
Bertozzi, 1998）。因此就政府資訊公開的實務來說，必須深入檢視政府當 局在舉著民主大旗之下，所聲稱資訊公開過程與成果的真實性？政府是否 假借公開資訊為名，以作為降低其代理成本的宣傳。但實質上又形成新的 代理困境與風險，其中弔詭的關係與議題必須進一步地探究。此處將更深 入闡明代理理論的內涵，以釐清代理理論應用於分析政府資訊公開實務的 效用。
貳貳
貳貳 代理理論主要代理理論主要代理理論主要概念的釐探代理理論主要概念的釐探概念的釐探概念的釐探
代理理論又稱委託代理理論（principal-agent theory, PAT），主要內涵 在於解釋和探究各種代理關係的發生、運作、問題與其管理機制。代理關 係以正式、抑或非正式契約形式存在，發生於委託人將任務託付給代理 人，並賦予其特定的執行權力或資源後，雙方所形成的互動關係（Jensen &
5 該模式應用經濟學途徑研究人類社會的集體制度，特別著重代議制度中官僚的行為。其假定官 僚會追求個人效用的極大化，而非服務於民選官員。歸納 Niskanen 主要論點有二，其一，官僚 試圖最大化其機關預算，其自利並以追求效益極大化為目的。其二：官僚勇於追求機關預算極大 化且多半能夠獲得成功，如此又強化官僚追求機關預算規模極大化的動機（李允傑，2000: 6-7）。
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Mcckling , 1976）。研究常用以分析個人與組織間風險分攤的問題，探討 當組織有不同分工或團體成員目標不一致時，所產生的目標、風險偏好差 異與所衍生問題和相對應的管理機制（Eisenhardt, 1985, 1989）。
一、代理關係中的資訊不對稱與風險態度
代理關係的建立是委託人賦予代理人權力與資源，代理人受到正式、
或非正式契約或管理制度的制約而代表委託人利益，並且可獲取某種形式 的報償（Eggertsson, 1996; Jensen & Meckling, 1976; Bergen, Dutta & Walker, 1992）。此關係運作過程便會因雙方掌握資訊的落差而產生「資訊不對稱」
（information asymmetry）。資訊不對稱為代理關係的代理方掌握資訊優於 委託方，而委託人至少在代理人特質和代理人的決策與行動這兩類資訊上 遠不如代理人。此外，有限理性的雙方於代理關係運作中因無法掌控環境 變化的不確定性，造成雙方於代理過程有著不同的風險偏好，通常委託人 傾向風險中立而代理方則較易逃避風險。相對的，代理方對風險問題的處 理方式有所不同，過程中便會增加代理人產生投機行為的機率（Arrow, 1985），而產生代理問題與代理成本。
二、代理問題與代理成本
代理問題要源自代理關係之間的資訊不對稱，加上雙方因自利、有限 理性及風險態度的差異所致。代理問題主要分為兩類（Fudenberg & Tirole, 1990; Hesterly et al., 1990; Dixit, 1996），包括：
（一）隱藏資訊的逆向選擇（adverse selection）：經常發生在契約或關係運 作之前。以政府資訊公開實務為例，民眾不像政府機關如此清楚瞭解組織 所執掌資訊與資訊公開的運作。雙方在資訊不對稱的情況之下，政府機關 與文官於資訊公開過程可能隱藏機關或單位內原本可公開的資訊清單、範 圍，以及資訊申請權益等訊息的揭露。
（二）隱藏行為的道德危機（moral hazard），通常發生在契約或關係運作 之後，因某些代理決策與行動的不可觀察或不可驗證所造成。實務上，隱
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含代理人對承諾事務後缺乏努力，產生規避責任的投機作為。因應之道的 關鍵在於委託人要如何取得資訊，以衡量與酬償代理人的績效表現。以政 府資訊公開為例，即便在政府資訊公開法與機關內部行政規章的規範之 下，業務承辦人員為各層代理關係之中最熟悉其業務資訊項目與內容多 寡、機密性程度為何的代理人，因此無論在主動抑或被動公開資訊的過程 中，上級管考主管（機關內部的委託人）和有資訊需求民眾（機關外部的 委託人）並無法完全地瞭解其真正的准駁決策與申辦行動，而造成文官規 避資訊公開責任與義務的行為。
綜上，逆向選擇與道德危機的源頭在於治理關係的資訊不對稱，政府 機關與公務人員知道自身的特質和資訊類型，而民眾卻無法知悉。導致在 政府資訊公開決策中，機關內層層代理關係的代理方皆會尋求僅揭露符合 自己的利益的資訊，過程中便衍生了相關的代理問題與代理成本。
三、代理成本
代理成本（agency cost）伴隨著代理關係的運作而產生損失，當委託 人所有權與代理人的實際執行分離之際，因雙方均以追求自身效用極大為 優先，則代理人必定不會總以委託人的最佳利益為考量（Fama & Jensen, 1983）。另一方面，委託人為防止代理人損害自己的利益，必須透過謹慎 的建立契約或應用管理機制來嚴格地監督、控制以制約代理人的行動過程 與成果，為此所必須付出的代價稱之（Jensen & Meckling, 1976）。整體而 言，代理成本主要包含委託人的監督成本（monitoring cost）與代理人的擔 保成本（bonding cost）兩者皆為契約制訂或代理關係形成、實施與管理過 程的實質成本。然而，即便在契約最適、或制度設計最佳的情況下，於執 行之際因代理承諾不被完全地遵守仍會衍生出剩餘損失（residual loss），
而此種成本無法完全消弭。因此，委託人無論是直接監督或觀察代理人行 動與特殊訊息，期藉以獲得完全的資訊來降低機會行為等代理問題的發生 都是極為耗費成本（Furubotn & Richter, 2000），此意味著相應制度或中介 管理機制的發展與涉入的空間。
整體而言，代理理論對於闡明為何組織、制度、管理機制得以存在與 如何運作以解決相關代理問題具有相當的解釋力（Hesterly et al., 1990）。
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因此，相應而生的管理機制、獎酬計畫與組織制度等誘因管考機制的設 計，主要的目標即在於緩和和減輕代理問題與代理成本，但實際上並無法 完全消除之。因此，要如何運用與發展各種代理資訊揭露6、代理績效衡量 和誘因發展以及控制途徑，以將代理成本降至最低並緩和代理問題遂成為
因此，相應而生的管理機制、獎酬計畫與組織制度等誘因管考機制的設 計，主要的目標即在於緩和和減輕代理問題與代理成本，但實際上並無法 完全消除之。因此，要如何運用與發展各種代理資訊揭露6、代理績效衡量 和誘因發展以及控制途徑，以將代理成本降至最低並緩和代理問題遂成為