第二章 文獻檢閱 文獻檢閱 文獻檢閱 文獻檢閱
第一節 政府資訊公開 政府資訊公開 政府資訊公開 政府資訊公開實務與研究 實務與研究 實務與研究 實務與研究
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本章主要歸納整理文獻，以釐清研究概念、理論與實務的意義並確立 概念的關聯和發展各研究問題。首先，敘明政府資訊公開的意義與趨勢，
國內法制與實務的發展，並釐探政府資訊公開實務困境與既有研究之間的 落差；其次，運用代理理論的概念，初步地檢視政府資訊公開實務中資訊 不對稱、績效衡量與課責的三大困境。再次，在代理理論引導下，呼應政 府資訊公開實務困境的因應途徑，分別探討政府資訊揭露、政府績效衡量 與誘因，以及政府課責的意義與發展策略並從中發展各項研究問題。最 後，整體性的探究網站資訊公開可體現此類民主治理目標的潛能與風險。
第一節 第一節 第一節
第一節 政府資訊公開 政府資訊公開 政府資訊公開 政府資訊公開實務與研究 實務與研究 實務與研究 實務與研究
壹壹
壹壹 政府資訊公開的意義與趨勢政府資訊公開的意義與趨勢政府資訊公開的意義與趨勢 政府資訊公開的意義與趨勢
政府資訊公開為現代化國家民主治理實踐的基礎，公開、及時、正確 且平等的傳布政府資訊更是展現民眾知的權利，衡量民主行政3和整體社會 民主化的重要指標（林明鏘，1993；行政院研究發展考核委員會，1996）。
政府資訊公開又稱資訊透明化，意指政府資訊來源與接近管道是自由的，
政府機關必須能讓所有外部社會公共服務接受者皆能充分取得和運用政 府決策與行動相關的資訊（Cotterrell, 1999; Bunting, 2004; Otenyo & Lind , 2004; Tolbert & Mossberger, 2006）。實務上，政府資訊公開的意義在於使 社會大眾可取得與運用政府施政資訊（Florini, 2000; Gerring & Thacker, 2004）；而政府的義務與責任，在於盡可能地公開所有與其職能和行動攸 關的訊息（Kopits, 2000; Curtin & Meijer, 2006; 行政院研究發展考核委員 會, 2008a），主要包括：政府政策的意向與規劃，施政運作的詳細資訊，
以及資訊公開的行動規範和制度要求。
3 指藉由公共行政體現民眾需求與意向，為一種強調行政資訊公開、民主參與和以民意為依歸的 行政。
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國際間政府資訊公開結合全球性媒體的崛起和ICTs及網路的長足發 展，皆指向讓社會大眾充分知悉政府的決策與行動的重要性（Finel & Lord, 2000; Armstrong, 2005; Lord, 2006; OECD, 2002, 2003, 2008）。許多國家為 有效的提升政府資訊流動，相繼地朝向資訊公開或資訊近用的立法制度 化。近二十多年來，全球已有90多個國家建立資訊近用制度，其中，50多 個國家更已法制化（Armstrong, 2005; Banisar, 2006; Mendel, 2008），從歐 美先進國家到中國等不同發展程度、規模和政治傾向的國家皆然。另一方 面，愈來愈多國際組織與法庭公開揭示並主張政府資訊公開是人民最為基 本的權利，例如著名的美洲人權法庭、歐洲人權法庭等（Mendel, 2008;
Freedomofinfo. org, 2009）。
反觀我國，依政府資訊公開法所規範，政府資訊公開可分為主動公開 和被動公開資訊兩種型態。除了主被動資訊公開的規範外，何種政府資訊 應被公開？由國際間已普遍被視為言論自由衡量準則的第19條組織
（Article 19, 1999: 9-11）所揭示之九項政府資訊自由法指導原則，其中前 六項即具體的規範政府資訊公開方式與內容、救濟途徑與成本費用等實務 遵循原則供各國立法參考，其為：極大化資訊公開程度、主動公開關鍵的 資訊、廣泛且積極的促進開放政府、限制資訊公開的例外範圍、改善民眾 取得政府資訊的程序、資訊公開成本應適當、公開資訊例外範圍須受限 制。爰此，立法制度化的主要意義在於賦予社會大眾取用過去未可得之政 府施政源頭性的資料，民眾可藉此平衡政府的施政權力（Piotrowski, 2007;
Worthy, 2008）。
除了法制層面之外，國際組織與相關研究（Article 19, 1999; Drew &
Nyerges, 2004; Curtin & Meijer, 2006; Hood, 2007; OECD, 2008）更重視機關 內部行政流程透明與政府績效衡量的重要性，且強調機關行政管理和制度 因素對政府資訊公開績效的衝擊與影響。許多研究者（Mitchell, 1994;
Curtin & Meijer, 2006; Hood, 2007）更建議應將研究焦點著重於政府機關內 資料蒐集、資訊裁量認定，以及跨機關、跨單位間資訊交流與彙整的過程，
這些政府資訊公開原則和評估面向，可供本研究後續應用與檢視。申言 之，政府資訊公開實務運作會與既有制度、組織與行政程序產生交互影 響。政府資訊公開會透過制度匯集、分析與傳佈資訊，從而制約並影響資 訊機制運作中的行動者、規則和程序（Mitchell, 1994: 53）。
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綜上所述，政府資訊公開體制為政府的內部特徵和社會可得之資訊，
公開予政治系統內部與外部行動者可知悉之一系列相關的法律、政治與制 度結構，以利於民眾掌握政府的決策與作為等運作規則與績效。
貳 貳
貳貳 我國政府資訊公開法我國政府資訊公開法我國政府資訊公開法制與實務的發展我國政府資訊公開法制與實務的發展制與實務的發展制與實務的發展
國家發展過程中政治民主化、經濟自由化和國際化程度等三大交互關 聯因素對政府資訊公開的理念轉變影響甚鉅。從政府資訊公開法制與政策 發展，可形塑政府與民眾之間對公開資訊的供需結構，甚至統治關係的變 遷樣態（行政院研究發展考核委員會，1996）。以國家發展階段對應政府 資訊公開理念與行動的轉變，來描繪政府資訊公開發展的變遷，其關係如 表1所示。
表 1 政府資訊公開理念沿革與國家政經發展階段的關聯
政府施政理念 國家發展階段
資訊消極 光復接收（1945-49）
動員復國（1950-71）
資訊放任 經濟發展（1972-87）
民主務實（1987-92）
資訊積極 國際強化（1993~）
法制與實務推展（2005~）
資料來源：修改並整理自行政院研究發展考核委員會（1996：15-32）。
資訊公開理念乃反映在出一國之言論自由與社會結構狀態，由國家政 經發展軌跡反映出政府資訊公開的沿革。對應我國政經發展階段，可依資 訊公開理念的轉變簡化為表1中的三個相對應型態（行政院研究發展考核 委員會，1996：19-21）。整體而言，政府施政理念，歷經威權體制下以防 堵資訊外洩為核心目標的資訊消極時代。接續，隨著政治民主化、經濟自 由化、社會多元化和國際化接軌等趨勢，政府對資訊公開的理念與作為逐 漸轉向資訊放任時代。直至近期更邁入資訊積極公開的階段，也是台灣政
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府資訊公開實質發展的時期，主要有幾項特徵（行政院研究發展考核委員 會，1996；葉俊榮，1999；項靖，2001），包括：多元社會影響資訊的結 構與需求，國際化壓力改變資訊流通的性質，政府主動公開資訊成為主要 的發展趨勢，以及政府資訊電子化影響資訊公開的內涵、方式與成效。實 務上，伴隨著美國資訊高速公路計畫的推動，政府早已於1994年成立行政 院資訊基礎建設小組推動電子化資訊流通，奠定了電子化政府資訊公開的 基礎。
現代化政府資訊公開的沿革發展，可由政府委託研究以及政府政策推 展兩大層面予以檢視。
首先，由法制研究回顧「政府資訊公開法」的制訂與發展歷程。政府 委託學界進行資訊公開相關研究，最早始於1985年由行政院研究發展考核 委員會委託翁岳生進行「資訊立法之研究」，1988年由趙榮耀的「各國資 訊發展政策之研究」，以及1996由葉俊榮主持的「政府資訊公開制度」等 研究。另一方面，伴隨著相關法制研究的進行，行政院於1992年指示法務 部研議「政府資訊公開法」草案，法務部遂於1993年薦請行政院制訂政府 資訊公開法。1999年由行政院送立法院審議，同年並通過「行政程序法」
中第44條至第46條中有關資訊公開的內容，預告了法制化的發展。此後，
經多位立法委員的呼籲與推動，行政院於2001年發佈「行政資訊公開辦法」
作為過渡時期法令，最終於2005年12月由立法院通過並公佈「政府資訊公 開法」，完成資訊公開法制的建立（張清雲、王仁越，2008；李世德，2009）。
在法制化後，有更多相關委託研究檢討法制適切性並評估法制的實施成果
（行政院研究發展考核委員會，2007、2008a、2010a、2011；行政院法務 部，2009、2010）。
其次，從政府推廣與評估政府資訊公開法的實務行動來看。自政府資 訊公開實施後，法務部與研考會也分別對政府資訊公開法進行宣導和評 估。例如，法務部於2006年推動「95年度政府資訊公開法宣導計畫」要求 所屬法院檢察署，以及中央與地方政府各政風單位辦理各式宣導和評比成 果。此外，法務部編制「政府資訊公開法問答暨解釋彙編」，主要兼以實 體和電子化網站進行公開與推廣（李世德，2009：88-91）。由行政院作成 政府資訊公開案件相關的訴願決定書可評估政府資訊公開的推廣成效。本 研究發現政府資訊公開法通過之前，每年相關訴願決定書皆未滿3件，專
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法施行後2006年迄今有明顯地成長。4 初步顯示民眾對於該法的認知與行 政救濟管道的應用已提升，政府資訊公開法制已達法令宣導的意義。 另 一方面，行政院於2007年10月邀集各部會研商各機關執行政府資訊公開法 應主動公開事項辦理情形會議，逐項檢討該法第7條應主動公開項目的執 行狀況，並特別要求所屬機關統一採用機關網站並以設置專區方式公開。
後續，行政院研考會更於2008年1月作成「政府資訊主動公開事項辦理情 形查核報告」（行政院研究發展考核委員會，2008b），調查結果顯示行 政院所屬二級機關設置專區比例達七成，但各機關網站各項主動公開資訊 建置的比例仍偏低，平均皆僅達一成左右。
整體而言，從國際趨勢、國內研究和政策變遷可發現，現代政府資訊 公開的實務發展與分析，不僅侷限於整體國家政經體制轉型和法制沿革的
整體而言，從國際趨勢、國內研究和政策變遷可發現，現代政府資訊 公開的實務發展與分析，不僅侷限於整體國家政經體制轉型和法制沿革的