代理人理論

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y 第三章 研究理論

在前一章節針對台灣高階行政官員的相關研究，進行了文獻回顧之後，接著 在第三章進一步探討本文所要運用的研究理論。首先，本文將在第一節說明的是 代理人理論，透過代理人理論的介紹，初步描繪出整個理論框架，以及理論的核 心論點。其次，則是進一步說明在民主政治的制度之下，選民、民選首長、民意 代表，高階行政官員，以及行政體系，身處於什麼樣的委託-代理關係結構當中。

由此我們可以瞭解，在民主的制度環境當中，具體呈現出的委託-代理人關係為 何。而且透過委託-代理關係的釐清，我們即可分析不同的委託-代理人，將可能 扮演的委託人角色，或是代理人角色。

此外，則是在這一章的第三節，說明行政體系的人事任命結構，透過任命結 構的說明，凸顯出掌握行政權的總統，處在什麼樣的權力結構當中。當然，在整 個理論的框架，以及制度環境等探討之後。最後，在第四節以美國總統透過人事 任命，進而控制行政體系的經驗，建構一個依照以總統和行政體系關係的遠近，

以及以是否為政黨輪替，作為分類的委託人類型。當委託人類型建構之後，我們 也將以委託人類型作為基礎，進一步發展出相對應的行政官員控制模式。透過這 個委託人類型的建構，以及相對應的行政官員控制模式提出，一方面我們可以嘗 試進行台灣高階政務及事務官員控制的分析，另一方面則是以台灣的實證經驗，

將這一個模式加以調整，且建構台灣的高階行政官員控制模型。以下，首先於第 一節說明代理人理論的理論內涵。

第一節 代理人理論

代理人理論一般而言，也被稱之為是「委託-代理人」理論(陳敦源，2002：

79)。而且此一理論被使用的層面相當之廣泛，不論是在會計、經濟、財政、行 銷、政治科學，組織行為，以及社會學等方面的研究，均可見到代理人理論被加 以運用(Eisenhardt, 1989:57)。代理人理論大致上又可以被分為，經濟學的代理人 理論，以及制度性代理人理論(制度的或管理的委託-代理人模式)等兩大類 (Mitnick, 2006:1; Waterman and Meier, 1998:174)。

此外，早在代理人理論於一九七三年，被正式提出之前，該理論當中的相關 詞彙，早就已經在如會計與管控、經濟學、政治科學、政治哲學，以及社會學等 文獻當中被運用。不過，在這些文獻當中，雖然使用了代理人理論的相關詞彙、

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

概念，但相關詞彙並沒有被賦予，完整的理論意涵。(Mitnick, 2006:6-7)然而，一 直到一九七三年，經濟學的代理人理論，以及制度性代理人理論，才分別在經濟 學、政治科學當中，由 Ross 以及 Mitnick 分別正式提出(Mitnick, 2006:1,6,7;

Shapiro, 2005:269,271)。

還有必要說明的是，於一九七零年代初期，代理人理論正式被提出，可以說 是建基於 Arow, Wilson 等經濟學家，分別於一九七一年、一九六八年，所發表關 於風險分攤等的文獻(Eisenhardt, 1989:58)。而且該理論所採用的重要概念，也是 分別取自經濟學、政治科學，以及公司、組織、誘因、訊息等相關理論當中(Mitnick, 2006:6)。

而經濟學的代理人理論，以及制度性代理人理論，一直到一九七三年，才於 經濟學、政治科學當中，分別由 Ross 以及 Mitnick 正式提出(Mitnick, 2006:1,6,7;

Shapiro, 2005:269,271) 。 至 於 在 代 理 人 理 論 當 中 ， 所 謂 的 委 託 - 代 理 人 難 題 (principal-agent problem)一詞，最初是 Ross 於一九七三年時提出。而這種委託-代理人關係，在整個社會生活當中是處處可見的，如地主與佃農、銀行與貸款者、

雇主與推銷員，皆可以說是顯而易見的委託-代理人關係。而委託-代理人難題的 出現，核心問題在於委託人與代理人之間，有著訊息不完整的事實，因此造成了 委託人無法確定代理人，是否將會依照委託人的利益行事。(Bendor, 1988:362-366;

Stiglitz, 1987:241; Mitnick, 1975:27; Moe, 2005:2-4; Ross, 1973:134)

此外，陳敦源(2002：79)也指出：委託-代理人理論基本上，是假設在大部分 的社會互動過程中，人們可以因為分工，進而提高整體的利益，在這種環境當中，

人們常扮演代理人的角色，在他人的監督下，為了別人的利益工作。而在這樣委 託-代理人關係當中，例如實際負責政策規劃，業務推動的行政官員，相較於扮 演委託人角色的政治人物，確實擁有較多的資訊優勢。因此政治人物(委託人)為 了能夠監督行政體系(代理人)，勢必要付出監督的成本，而這個成本也就是代理 人成本(agency costs)，亦可稱之為是委託-代理人運作的交易成本(transactions costs)。所以，當委託人與代理人之間，各自的利益是固定，但訊息卻不對等的 情況下，如何藉由誘因結構、獎懲制度與有效的控制方法，降低代理人成本，將 會決定這個委託-代理人關係是否有效率。

而在整個委託-代理人理論當中，委託人與代理人之間，雖然有著因為委託 與受託關係，進而建立起的層級控制(hierarchical control)結構，但依然無法避免 代理人難題的產生。之所以會引發代理人難題，最主要的核心癥結在於，委託人 與代理人之間，因為訊息的不對稱(informational asymmetries)、利益的衝突 (conflict of interest)等，進而造成逆選擇(adverse selection)、道德危機 (moral hazard problems)等典型的代理人難題(Bendor, 1988:363; Moe, 1984:756-757, 2002:4-5)。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

首先，所謂「資訊的不對稱」可以說是引發市場失靈的重要因素，一般而言 一個市場當中的貨品，其品質的變化頗大，不過真正掌握貨物品質的人，就是貨 物的擁有者(Akerlof, 1970; Postlewaite, 1987:35)。而這種資訊的不對稱，也可以 說是由於專業能力的差別所引發，在委託代理人關係當中，代理人因為具有比委 託人高的專業，所以成為代理人，但也因為如此而使得兩者之間，呈現出資訊不 對稱的關係型態。

同樣的這種資訊不對稱的關係型態，在政府體系當中也明顯存在，雖然行政 首長贏得選舉，佔有整個行政體系中較高的職務，並且被賦予較多的權力，而能 掌握著人事、決策等重要權力。不過相對的，負責政策規劃與執行的文官，雖然 其所佔的職位並沒有那樣多的人事或決策權力，但不論在專業，或者資訊面上，

卻都遠超過扮演委託人角色的政治人物。

除了資訊的不對稱之外，「利益衝突」則是另一個，委託代理關係當中，所 必須面對的困境。由於趨利避害的自利天性，加上所處的職務不同，在各自所追 求的利益，亦有所不同的情況下，代理人和委託人之間，存有不可避免的利益差 異所帶來的衝突。對於代理人而言，在獲利固定的情況下，任何不被發現的怠惰 均可以是額外的收益(陳敦源，2002：82-83)。

這樣的情況同樣發生在行政體系當中，例如作為委託人的民選行政首長而言，

最大的利益不外是能夠因為政策的推動，一方面滿足選民的期待、回饋支持者的 需求，另一方面也增加自己連任的可能性。不過相較之下，對於進行政策規劃、

政策執行的行政官員而言，在職位、薪資、福利均是固定的情況下，以不作為、

減少承擔責任，並且可以降低錯誤可能的政策選項，這反而將會是常業文官最有 利的選項。

那麼在資訊不對稱、利益衝突的結構之下，逆選擇、道德危機等典型的代理 人難題，將屢見不鮮。逆選擇可以說是市場中常見的一種現象，一般而言貨物的 賣家比買家擁有更多判斷貨物品質優劣的能力，因此常造成優質商品、劣質商品，

一起出售的現象(Wilson, 1987:31)。

而道德危機可以說是一種代理人或個人的經濟行動，這個經濟行動是在訊息 不對稱的情況下，代理人或個人為了最大化自身利益，但卻以損傷了委託人，或 者其他人的利益作為代價(Hölmstrom, 1979:74-75; Kotowitz, 1987:207; Marshall, 1976:880)。

這種逆選擇以及道德危機，在行政體系當中，也是常見的代理人難題。對於

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

常任文官而言，一個對長遠的發展有助益，但卻需費盡心力的政策未必受到喜愛。

相對的，不用費盡心力規劃、執行，但卻可以馬上討好首長、民眾，同時獲得獎 勵的政策反而是首選。

然而，為了解決因為訊息不對稱、利益的衝突，進而造成的代理人難題，所 以誘因結構、獎懲制度等的設計與操作，就成為代理人理論當中，委託人-代理 人之間，持續不斷拉鋸的議題。對於代理人而言，其所具有的優勢不外是，代理 人擁有專業，同時也因為代理人所擁有的專業，而能夠佔有訊息的優勢，而且委 託人無可避免的依賴代理人的專業。相較之下，委託人所擁有的是人事、預算、

決策等權力。雖然，委託人於制度上，擁有操控代理人的制度性工具，但在資訊 不對稱的情況下，這些可以控制代理人的權力就相對受限。

所以，為了解決這種資訊不對稱，以及利益衝突所造成的難題。在私部門的 公司當中，可能的作法不外是，董事會透過聘任專業的經理人，然後運用高薪、

分紅等激勵(incentives)制度的設計，並給予人事的任免等權力。使其能夠與扮演 委託人角色的董事會，有著相同的利益結構，進而扮演一個能夠有效管理公司，

創造獲利的代理人。(Bendor, 1988:362-365; Moe, 1984:762-769)

很明顯的，專業經理人因為分紅、高薪等激勵制度，人事任免權力的賦予，

進而與董事會有著相似的利益結構，因而成為董事會彌補專業不足的關鍵。由此 可以看出若是要解決代理人難題，如何改變代理人所處的利益結構，專業人事的 任命與激勵制度的設計，就成為委託人所不得不投注心力的課題。