第三章 研究理論
第三節 行政體系的人事任命結構
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訂、預算審查、監督等權力，亦能夠節制官僚體系的行動。11這樣的憲政體制設 計，可說是相當貼切的反映了圖 3-1 的多重委託代理人結構。
相較於典型的美國總統制當中的行政、立法，權力分立制衡，不論是英國的 內閣制(parliamentarism)、法國的雙首長制(dual-executive system)，或者是其他混 合型態的憲政制度設計。隨著不同的憲政架構設計，行政(總統或閣揆)、立法(國 會)分權程度的不同，也將會使得這個民主的多重委託代理關係鍊，有別於美國 總統制下，極大化權力分立制衡的典型。12
所以，當我們嘗試探討特定民主國家的委託-代理關係時，是有必要先釐清，
特定憲政制度設計下，所要分析的委託-代理關係，有什麼樣的權力特徵。依此 才有可能明確的分析，委託、代理人所面對的困境，以及可能的解決之道。同時，
由此我們也可以得知，強調制度與動機是同等重要的制度性代理人理論，確實是 有其實質的意義。因為如果我們不考量到，所要探討的委託-代理人關係，是處 在什麼樣的制度環境下。那麼很自然的，僅是從動機出發，勢必將無從理解，在 不同制度環境下，為何會呈現出不同的委託-代理人關係型態。
第三節 行政體系的人事任命結構
上一節說明了，在制度性代理人理論觀點下，所呈現的民主政治的多重委託 -代理關係之後，接著在這一節所要討論的是，行政體系的人事任命結構。在整 個民主的多重委託-代理人關係當中，民選行政首長為了能夠滿足人民的需要，
推動其所提出的政策，所以勢必要能夠適度掌控行政體系，使得行政體系能夠執 行其所要的政策。那麼在這樣的情況之下，接受人民委託的民選首長，除了是人 民的代理人之外，更同時身兼行政體系的委託人角色。
當民選首長成為委託人之後，他同樣面對的是因為專業的不足、訊息的不對 稱，以及利益衝突，所可能引發的逆選擇、道德危機等代理人難題。而為了要解 決代理人難題，民選首長與行政體系之間，又有什麼樣的機制可以降低這種潛在 的難題，並且強化對於官僚體系的控制呢？以下，先以圖 3-2 呈現出民選行政首 長與行政官員之間的層級結構關係。
如圖 3-2 所呈現的，在整個權力與人力配置，呈現猶如金字塔型態的行政體
11 關 於 美 國 總 統 所 擁 有 的 高 階 人 事 任 命 權 ， 以 及 人 事 的 操 控 等 ， 可 參 考 施 能 傑 (1996) 、 Campbell(1986), Lewis(2008); 至於國會擁有的人事同意、預算審查、監督等權力，請參考 Wood and Waterman(1991), Corder(2003)。
12 關於內閣制、總統制、雙首長制，以及其他混合制的討論，請參考林佳龍(2002)、曾建元等 (2002)。
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系當中。政治人物獲得選舉的勝利，成為人民在行政上的代理人之後，民選行政 首長是整個行政體系當中，擁有最好的待遇、最高的權力，同時也負擔最重責任、
風險的代理人與委託人。雖然，如總統這樣一個掌握行政大權的民選行政首長，
看似握有龐大的權力，但相較於一般公司的專業經理人而言，其所能操控的激勵 機制是相對有限的。
以一般民間公司的董事會而言，董事會為了克服代理人難題，可以透過紅利、
高薪等激勵機制，讓專業經理人為董事會的目標而努力。不過相較之下，在公部 門當中，行政體系不論是薪資或是分紅等類似的物質、金錢獎勵，都有一定的規 範，而非是任由行政首長進行調整。(Moe, 1984:762-764)也就是說雖然行政機關 有相關的獎勵機制，但這些機制基本上較為固定，且行政首長未必能夠大幅度的 操弄這些行之有年的獎勵機制。相對的，也因為這種制度上所呈現的僵固性，使 得行政體系既有的獎勵機制，所能發揮的效益相對受限。由此可知，在私部門當 中，由於獎勵機制、權力授予等的彈性化，所以委託人可以用來改變代理人利益 結構的工具相對較多。
民選首長（總統）
高
高階政、事務官員（部長、政務、常務次長）
待遇、權力
責任、風險 高階常任文官﹙司長、處長、局長﹚
中層文官
基層公務人員 低
圖 3-2：行政體系的人事任命與層級結構圖 13
除了因為法規的限制而僵固化，使得獎金、分紅等獎勵機制的效益相對受到 限制之外，在一個權力、待遇與職位數目成反比的行政體系結構當中，人事的任 命、職位調動權力，就成為民選行政首長，所掌握的各種激勵工具當中，對於行
13 圖 3-2 修改自 Lewis(2008:22)的聯邦人事任命結構體系圖，關於其原始意涵與說明可以參考 Lewis(2008)。
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政官員最有效的激勵機制，同時勢必成為行政首長，進行行政官員政治控制的重 要工具。針對於行政體系的人事任命，Downs(1967)就指出生涯的機會(career opportunities)，是一個重要的激勵機制。此外，Bendor(1988:168-170)也提到，人 事的控制、代理人的挑選，成為政治人物是否能夠控制行政官員、降低代理人難 題的重要機制。
那麼為什麼人事的調動與任命，會成為行政首長進行官員控制的重要工具呢？
一方面由於分紅、獎金等激勵工具，受到制度性的限制，可以大幅度操弄的空間 有限。所以，對於行政首長而言，人事調動與任命權力，自然成為不得不仰賴的 制度性工具。
另一方面人事任免與調動，作為一種行政官員的政治控制工具而言，不論是 對於官員的激勵，或者是改變官員所處的利益結構而言，確實有其實質的作用。
就激勵而言，人事的調動、職位的任命，均影響到個別官員的權力，以及伴隨而 來的待遇，相較於短期的獎金激勵而言，將會是更為實質且具有吸引力的工具。
而就利益結構觀之，隨著職務層級的提高，個別官員的利益結構，將更趨近於扮 演委託人角色的行政首長，所以更容易為行政首長所用。
不過，值得一提的是，雖然人事任命對於行政首長而言，是一個重要的行政 官員激勵機制，但由於行政體系當中，並非每個部門都影響行政首長連任，或者 皆受到首長重視。所以，行政首長一般而言，在沒有特殊考量的情況下，比較少 針對整個行政體系每一個部門，進行全面性大規模的人事調整。而是主要針對與 其所關注政策相關的部會，或者是可能影響連任的部會，進行人事的任命或者是 職務的調動，試圖降低代理人難題(Moe, 1984:766-767)。
此外，大規模的人事調動，之所以未必成為行政首長所喜好的控制手段，其 中一個重要的理由不外是，人事的調動勢必付出磨合的成本，以及冒著施政品質 降低的風險(Lewis, 2008; Pfiffner, 1987b)。因此在考慮到可能影響，選民對於民 選行政首長觀感之後，往往會試圖維持一定的施政品質。
對於這樣的情況，當我們在動機之外，又進一步考慮到，民選行政首長所處 的制度環境之後，就可以理解為何在進行人事更替之餘，還是要顧慮到施政品質 的維持。而且當民選行政首長，面對著功能分殊且為數眾多的部會時，根本沒有 必要，也沒有那樣多的精力，進行頻繁且大規模的人事更替。
所以，我們如果從制度性代理人理論的觀點出發，就可以理解當民選行政首 長，處在民主的多重委託-代理關係鍊當中，除了透過高階人事調動，進而降低 其所面對的委託-代理人難題。同時，也還需要思量的是，頻繁且大規模的人事
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調動，不論對於施政的表現，或者是民眾的觀感而言，都未必是有利的作法。