研究的主題

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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 相關文獻回顧

在上一章說明了該研究的動機與目的之後，接著在這一章我們分別從研究的 主題、研究的理論架構等兩個面向，剖析台灣對於行政院高階政務及事務官員所 進行的相關研究。而在相關研究的剖析與討論之後，我們將會對這些文獻進行扼 要的評論，並且針對未來的研究方向提出觀點。那麼，首先就讓我們從研究的主 題這一個面向切入，探討以往台灣在行政院高階政務及事務官員方面的研究。

第一節 研究的主題

首先，從研究主題的面向切入，我們可以發現，以往台灣對於高階政務及事 務官員所進行的相關研究，主要可以分成 一、菁英的組成與流動 二、官僚制度 與制度的跨國比較 三、政黨輪替的影響等主要議題。以下，分別依照不同的研 究主題，進行簡要的說明。

一、菁英的組成與流動

在高階政務及事務官員的相關研究當中，探究高階政務及事務官員的背景、

經歷，以及流動情況，不論是威權統治時期，或者是政黨輪替之後，可以說是一 個長期受到關注的議題。在台灣的相關研究當中，李功勤(2001)、彭懷恩 (1986) 所關注的是台灣在威權統治時期，行政院各部會部長層級行政菁英的性別、省籍、

年齡、從屬關係等的組成結構與變化。

相關研究如李功勤(2001︰239-254)，就明確指出蔣介石主政時期的中國國民 黨，第七屆~第十屆中常委(一九五二年~一九七五年)，中常委同時具有內閣閣員 身分的比例高達四成三～四成六。此外，若依照部會首長兼任國民黨中常委比例 觀之，以司法行政、教育部的比率最高，分別有高達百分之八十的部長兼任國民 黨中常委。從這些菁英構成背景變化的研究，我們可以得知威權統治時期，統治 者如何透過高階人事的安排，採取一種以黨領政的手段，讓黨的領導菁英同時也 是政府的高階政務及事務官員，進而鞏固統治地位，並且維繫政權。

除了對於威權統治時期，行政院高階政務及事務官員的研究之外，賴維堯 (1993a、1993b、1993c、1995)、黃煥榮(2000)等人主要關注的是，自由化到兩千 年首度政黨輪替期間，高階政務及事務官員的組成背景與流動情況。而賴維堯所

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關注的是，行政院各部會當中，司處長、常務次長級文官的教育、社會等背景，

以及升遷的趨勢，可以說是一個針對於中高階事務官的研究。相較之下，黃煥榮 所著重的是行政體系當中，因為性別所造成的生涯瓶頸。從這些研究我們可以發 現，在自由化到首度政黨輪替期間，行政院中階文官的背景特質、流動趨勢，以 及在文官體系中，因為性別差異，而存在的職業生涯差別。

然而，隨著兩千年首度政黨輪替的發生，使得不同政黨執政下的菁英組成與 流動，以及更進一步的比較研究受到關注。如林嘉誠(2007)所探究的是，兩千年 五月到兩千零七年五月間，政務首長層級菁英的流動型態，以及這些行政菁英的 性別、教育程度，出身背景等組成結構的變化。而邱育琤、徐永明(2004b)則是 分析民進黨在兩千年政黨輪替，取得中央政權之後，行政院內閣團隊，政務事務 次長層級以上菁英的組成以及流動情況。

除了分析政黨輪替後，民進黨主政下的行政院各部會高階行政菁英的組成與 流動之外，菁英組成與流動的比較研究，成為另一個重要議題。針對於行政菁英 的比較研究，邱育琤、徐永明(2004a)將比較的重心放在，政黨輪替前後行政院 各部會，政務、事務次長以上，高階行政菁英流動情況的比較。而類似的研究如 胡龍騰(2007)，其同樣比較政黨輪替前後，行政院高階行政菁英的流動。不過，

有所不同的是，分析的範圍擴展到司、處長層級，且分析時點亦有所不同。這兩 個以菁英流動為重點的研究，均指出不同的政黨主政之下，呈現出不同的中高階 行政菁英流動面貌。

在菁英流動之外，蔣珮琳(2005)所強調的則是，從威權統治後期到首度政黨 輪替之後(一九七零年代~兩千零一年)，行政菁英的年齡、教育程度、性別等背 景的變化與比較。而在行政菁英背景比較之外，另一個受到重視的是行政菁英代 表性的比較。在邱育琤(2005)的研究當中，比較了一九九三年～兩千零四年間，

國民黨、民進黨主政之下，行政院各部會次長以上層級菁英，所呈現的性別、世 代、族群、區域等的代表性。而余致力(2007)則是比較一九九六、兩千年、兩千 零五年等三個年度，行政院所屬一級機關，職員、主管所呈現的性別代表性。

二、官僚制度與制度的跨國比較

在菁英構成與流動的相關研究之外，官僚制度以及制度的跨國比較，則是另 一個受到重視的研究方向。在官僚制度的相關研究中，如許南雄(1987)、許世榕 (2001)、蔡良文(2004)主要關注的是，考選機構以及高級文官的考選制度、銓敘 體制的發展。而在考選制度之外，政事務體制與相應的責任劃分(許南雄，1988d、

1988e、1993)、政務人員相關法制(吳容明，2004)，也受到重視。此外，顏秋來 (1986)是深入探究高級文官的甄補制度、蕭全政(1994)則是對於整個文官體系的

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人事等制度提出批判，而黃煥榮(2007)所強調的是在性別上，所存有的制度性壓 抑。

除了針對於台灣進行制度層面的研究之外，更進一步跨國的制度比較研究，

也是不可忽略的部分。這方面的研究如許南雄(1988a、1988b、1988c、1989、1997)，

就分別針對中央行政機關幕僚長體制，以及常務次長體制，進行跨國比較研究。

此外，陳金貴(1996)針對文官體制改革，進行台灣、美國、英國等三國的跨國比 較。

而江明修、陳秋政(2004)則是比較台灣、美國、澳洲、加拿大等國，所採取 的高階行政主管培訓與任用制度。在跨國比較研究當中，較為特別的是賴維堯 (1996)針對高級文官生涯，所進行的台灣、歐美、日本等國的比較研究。而王輝 煌(2000)則是比較台灣、美國、日本等國家，所呈現的官僚體制差異，並依此解 釋不同國家的官僚，在民主政治中的角色差異。

三、政黨輪替的影響

隨著現實政治的發展，兩千年首度政黨輪替，使得政黨輪替的影響，成為另 一個熱門的研究議題。對於這方面的研究，江明修(2000)，江明修、曾冠球(2001)，

江明修、許文傑、梅高文(2002)等，主要關注的是在政黨輪替發生之後，文官體 系的改革、再制度化的可能性，以及所面對的困難，同時也回顧了其他國家的行 政改革對台灣所具有的啟示。而林基源(2001)，許毓圃(2001)所關注的是，兩千 年首度政黨輪替之後，民進黨政府與高階政務及事務官員的互動，同時對於頻繁 的高階政務及事務官員調動，提出見解與批判。

此外，陳敦源(2000、2002)則是分別在政黨輪替前，以及政黨輪替之後，對 於官僚體系的權力授予，在代理人理論的理論框架下分析，並且提出理論的見解，

以及對民進黨政府該如何與行政官僚體系互動提出建議。雖然陳敦源(2000)在這 一篇政黨輪替前的文章當中，無法預知兩千年會發生首度政黨輪替。不過，在該 文當中已經明確指出，台灣在國民黨長期執政之下，立法機關缺乏制衡的能力，

一旦國民黨失去政權，將出現行政獨大的格局，新的政府與官僚之間勢必有不少 的困難有待克服。

而這些陳敦源(2000)所指出的問題，確實也在兩千年首度政黨輪替之後，由 民進黨與行政體系的互動，呈現出諸多爭議之後，獲得經驗上的支持。此外，陳 敦源(2002)在政黨輪替之後，雖然提出如何與行政體系互動的建議。不過，直到 兩千零八年再次政黨輪替前，民進黨與行政體系的互動，依然存在諸多的難題未 能解決。最後，余致力(2002)對於首度政黨輪替的影響，提出學界有必要回答(一)

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文官體系公務主管調動幅度、感受、外界評價，以及制度是否合理 (二)文官體 系在職務調動之後，組成背景是否有所改變，如果有那麼又呈現什麼樣的面貌 (三)文官體系在政黨輪替之後，對於新政府的認同度為何等三組研究問題。