第五章 總統的制度權力
第四節 小 結
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控行政權的總統，透過黨的平臺，進而協調、操弄立法部門。而不是如同以往的 國民黨主政時期，在制度還沒有將行政權歸屬於總統的情況下，採取以兼任黨主 席的方式，以黨來掌控行政權。
最後，在兩千零八年當選總統的馬英九，雖然不只一次公開宣示，不管如何，
將不會如同陳水扁總統一樣，違背政治承諾，兼任黨主席一職(戴安瑋，2002；
胡祖慶，2008)。不過，當馬英九在兩千零八年五月就職之後，在不到一年半的 兩千零九年十月，就以同額競選的方式，取得了國民黨黨主席職位，比之前其所 批判的陳水扁總統，更快擁抱黨政領導一元化的模式。
對於這樣的情況，同樣的我們認為，在制度上已經將行政權，歸屬於總統之 際，馬英九身兼國民黨黨主席，其主要的目的，不是為了要透過黨來領政，而這 個時候黨的主要作用，就是成為馬英九協調、操弄、控制立法部門的平臺。因為 掌握了國民黨黨主席一職，就掌握了國民黨龐大的輔選資源，同時也握有黨的提 名權。在這樣的情況下，身兼國民黨黨主席的馬英九，就可以掌控這些需要國民 黨提名，並且挹注相關政治資源的黨籍立委。
所以，由以上的討論我們可以得知，台灣在一九八零年代末、一九九零年代 初，開啟政治自由化、民主化的腳步之後，作為人民權力代理人的總統，也必須 面對權力結構不一的國會。如果沒有因為一九九七年，第四次憲法增修條文的修 訂，將行政院院長任命權完全交給總統，那麼如陳水扁總統，就可能面對因為未 能掌握過半的國會，而沒有能夠完全掌控行政權力。
然而，雖然總統在一九九七年之後，已經因為能夠任意任免行政院院長，而 能夠完全掌控行政權力，但是不論是李登輝、陳水扁，或者是晚近的馬英九，皆 沒有因此就不兼任執政黨黨主席。之所以如此，因為只有在兼任執政黨黨主席的 情況下，才有可能除了掌握行政大權之外，也同時能夠透過黨機器，進而影響立 法院的權力運作。
第四節 小結
在這一節我們分別討論了，由憲法增修條文賦予總統的權力、總統所能任意 操控的部會範圍與高階行政官員數目，以及總統所面對的國會(立法院)權力生態，
和執政黨的關係之後。首先，我們可以明確得知，隨著台灣政治自由化、民主化，
於一九九零年代初制訂，並且頻繁修訂的憲法增修條文，確實在第四次增修，賦 予總統可以任意任免行政院院長的權力。
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而這個權力的掌握，使得總統得以在制度上，可以不需要來自於過半的國會 支持，就能夠全面的掌控行政院各部會的高階人事任免。在這樣的制度環境當中，
可以說是確立了「總統有權、行政院長有責」的權力運作模式。而且在行政院院 長的權力正當性，完全來自於總統任命的狀況下，使得行政院各部會的高階行政 官員，更是由總統全面掌控。
其次，就總統可以任意操控的行政院部會，以及這些部會的高階行政官員數 目觀之，包括行政院院本部在內，到兩千零一十年為止，一共有四十一個部會，
一百三十七位法定高階行政官員的員額。而在相關部會當中，可由總統任意進行 高階行政官員任免的部會，一共有三十三個之多，佔總部會數的百分之八十。此 外，這些部會的法定高階行政官員的員額，也有一百二十四位，佔總法定高階行 政官員員額數的百分之九十點五之多。由此我們可以明確得知，總統可以任意介 入影響的範圍相當之廣泛，同時可以操弄的高階行政官員數目也非常之龐大。
最後，在台灣政治自由化之後的總統，隨著國會定期改選，沒有能夠如同政 治自由化之前，面對一個執政黨擁有絕對過半席次的國會。所以，如果沒有透過 增修條文的制訂，總統勢必有可能因為無法取得國會的過半支持，而沒有能夠掌 控行政院。這樣的情況，就以兩千年到兩千零八年間執政的陳水扁總統而言，雖 然民進黨曾經一度是未能過半的國會最大黨，但如果沒有增修條文賦予總統行政 院院長任免權，陳水扁勢必因為未能取得國會支持，而無法掌控行政院。
然而，即便總統已經在一九九零年代中之後，在制度上完全取得行政院的掌 控權。但不論是國民黨籍的李登輝、馬英九，或者是民進黨籍的陳水扁總統，不 管是否曾經承諾過，在總統任期間不兼任執政黨黨主席，皆毫無例外的，透過以 兼任執政黨黨主席的方式，藉由黨機器的掌控，進而影響立法院的權力運作。由 此更可以得知，在政治自由化之後的歷任台灣總統，除了掌控行政院之外，更是 對於國會的權力運作，有著不容忽視的企圖心，以及實質的影響力。
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第六章 總統的高階政務及事務官員控制模式
在第五章探討了台灣於政治自由化之後，總統在憲法當中，隨著憲法增修條 文的制訂，所能獲得的權力、總統可以任意操弄的行政院各部會，以及總統所要 面對的國會權力結構環境之後。接著，在這一章我們將以包括行政院院本部在內 的三十三個部會，所呈現的高階行政官員更替的實證資料，從總體資料變化的分 析，了解我們在第四章所提及的假設一、假設二、假設三，是否能在實證資料當 中獲得支持。
第一節 自由化後的高階行政官員控制模式
在第一節當中我們所要探究的是，台灣於一九八零年代末，在政治自由化之 後，以繼任蔣經國總統剩餘任期，而上臺的李登輝總統(非政黨輪替下的局內人 總統)、在兩千年因為首度政黨輪替，而獲得總統職位的陳水扁總統(政黨輪替下 的局外人總統)，以及在兩千零八年，因為二次政黨輪替，而掌握中央執政權的 馬英九(政黨輪替下的局內人總統)，對於其所能掌控的行政院各部會，分別採取 了什麼樣的行政官員控制模式。85為了回答這些問題，以下將以表 6-1、6-2、6-3，
分別呈現李登輝、陳水扁、馬英九等三位總統，主政時期的行政院高階行政官員 控制模式。
﹙一﹚李登輝時期的行政官員控制
在一九八八年一月十三日，隨著蔣經國總統的逝世，時任副總統的李登輝，
依據三六憲法的相關規定，繼任蔣經國總統所遺留的任期，成為法定的國家最高 領導人，不過這個時候的李登輝總統，是處在一個黨、政、軍權皆付之闕如的狀 態之下(張慧英，2000：3、319)。因此，我們可以得知的是，繼任之初的李登輝 總統，除了是一個「非政黨輪替下的局內人總統」之外，更是處在相對弱勢的權 力格局之下。那麼在這樣的情況之下，李登輝總統會以什麼樣的模式，進行高階 行政官員的控制呢？以下就以表 6-1 呈現，李登輝總統繼任之後，行政院高階行 政官員的更替情況。
85 在這一章所進行的實證資料分析，所包括的資料範圍是一九八八年到兩千零一十年，而所包 括的部會則有行政院院本部在內的三十三個，可以由總統任意進行高階行政官員調動的部會。關 於這三十三個部會的選取，請參考本文的第五章第二節。
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如表 6-1 所呈現的是，一九八八年第一季到兩千年第一季，一共橫跨了四十 九個季度，李登輝總統以高階人事調動的方式，介入行政院各部會的比率、被介 入部會的高階行政官員更替比率，以及其所反映的高階行政官員控制模式。86首 先，我們可以發現李登輝總統在一九八八年第一季，隨著蔣經國總統的去世，而 以副總統的身分繼任總統職位之後的五個季度(一九八八年第一季~一九八九年 第一季)，對於行政院既有的高階行政官員，採取的是以(III)漸進滲透為主，然後 也同時運用(IV)重點突破模式的方式，展開其繼任總統初期的高階行政官員控 制。
不過，這種穿插不同的控制模式交互運用的情況，於一九八九年第二季之後 到一九九二年第四季，就沒有再一次的出現，而在這一共十五個季度之間，就持 續維持在僅是採用漸進滲透的官員控制模式。由此我們可以得知的是，對於剛繼 任的李登輝總統而言，身處於未能掌握黨、政、軍權，相對弱勢的格局下，對於 行政院高階行政官員的控制，自然是以漸進滲透的官員控制模式，將會是最佳的 選擇。
此舉一方面可以滿足總統介入行政部門的需求與意圖，另一方面也不會因為 一時之間，介入幅度過大、調動人員數量過多、操之過急，而必須付出施政不穩 定的代價，同時也可以減少，高階人事的不穩定，對於後蔣經國時期，既有權力 重組過程的影響。因為，從一九八八年第一季到一九九三年的第一季，國民黨內 可以說持續不斷上演著後蔣經國時期的權力重組戲碼。
而且在這其中掌握著總統職位的李登輝，更因為在黨、政、軍等部門之間的 合縱連橫，以有限的高階人事職位(國民黨秘書長、行政院院長等)作為籌碼，漸 次的掌控了黨、政、軍權，也才使的總統能夠在一九九三年的第一季，對於行政 院高階行政官員，進行全面性的接管。87雖然，到一九九三年為止，三六憲法以 及憲法增修條文所建構的憲政體制，尚未進行立院閣揆同意權的摘除，以及取消 部分行政院院長副署權，而讓總統可以完全掌控行政院長的任命。
86 本文在季度別的估算上，是將李登輝從一九八八年一月到兩千年五月二十日擔任總統的期間，
估算為一九八八年第一季到兩千年第一季，一共為四十九個季度。採取這樣的估算方式，會和實
估算為一九八八年第一季到兩千年第一季，一共為四十九個季度。採取這樣的估算方式，會和實