第四章 研究問題與模型
第一節 政治任命與職務調動
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l C h engchi U ni ve rs it y 第四章 研究問題與模型
在前一章研究理論的部分，討論了代理人理論、行政體系人事任命的結構、
人事任命作為政治控制工具的理論意義，以及建構委託人類型，並且提出行政官 員控制模式之後。接著在這一章，我們進一步承接前一章節的理論架構，並且配 合台灣的情況，提出行政官員政治任命與職務調動、部會高階政務事務官員更替 等的分析架構與相關研究問題。以下，我們首先針對政治任命、職務調動，提出 相關研究問題，以及研究假設與分析模型。
第一節 政治任命與職務調動
台灣在威權統治時期，由於黨國一體化，威權統治者以黨領政，而所發展出 最為直接的行政官員政治控制工具，大致上就是「政務官事務官化、事務官政務 官化」(江明修，2000)。所謂的政務官事務官化，不外是讓政務官可以透過升遷、
轉任等方式，在黨、政之間轉換不同職位，形成一種有如事務官一般的永業化職 業生涯保障的情況。相對之下，所謂的事務官政務官化，一方面是將事務官高度 的政黨化，另一方面是透過輪調的方式，讓事務官雖然職業生涯是永業化，但卻 有如政務官一般在同一個職務上不可能長久。33
很明顯的，行政院高階行政官員(政務、事務官)的流動，以及組成結構，基 本上是反映出深層的政治控制模式以及目的。然而，這種威權時期的行政官員控 制工具，之所以能夠發揮控制高階行政官員的效益，關鍵在於扮演委託人角色的 威權統治者，能夠實質上毫無任期限制的久在其位，並且掌控著黨、政、軍、特、
司法等重要政治工具。34對於一個幾乎沒有任期限制的委託人而言，能夠給予代 理人最好的保障不外是，長期的扈從關係與利益施予的承諾和保證。此外，配合 上黨、政、軍、特、司法等政治工具的掌控，扮演委託人角色的威權統治者，更 能監控其所委託的代理人是否有失控的情況。
33 關於「政務官事務官化、事務官政務官化」詳細說明可以參考江明修(2000)、王輝煌(2000)等 著作。
34 台灣於威權統治時期，表面上威權統治者依然必須依照憲法、動員戡亂臨時條款等的規定，
總統法定的任期為六年一任，並非是毫無限制。但實質上卻是沒有屆次限制的無限次連任，等同 於終身制一般，只有在生命終止時才會真正的卸任。此外，除了嚴家淦在蔣介石於任內去世，依 憲法接任蔣中正所遺留的任期期間，成為一個沒有實權的虛位總統之外。蔣中正、蔣經國父子在 任期間，總統均是掌握黨、政、軍、特、司法大權的統治者。關於總統如何在憲政制度層面，以 及政治操作上掌握實權，這方面的文獻可以參考，Wu(1987), 陳明通(1995)、游盈隆(1997)、薛 化元(1997)、黃昭元(1998)、湯德宗(1998)、葉俊榮(1998)、林佳龍(1999)。
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而「政務官事務官化、事務官政務官化」的行政官員控制工具，如果以第三 章所探討的委託代理人理論，以及行政體系任命結構的角度觀之。其實這一種行 政官員的任命與職務調動的方式，可以說是扮演委託人角色的威權統治者，以人 事的控制、代理人的挑選，作為控制行政官員、降低代理人難題的機制。
然而，威權統治時期與民主化後有所不同的是，威權統治時期的總統(威權 統治者)，只需要扮演權力委託人的角色，且是一個實質上沒有任期限制，並且 掌控著黨、政、軍、特、司法等各種控制工具的委託人。但自由化、民主化之後 的總統，因為定期改選、連選連任屆次限制等機制的落實，使得總統不但是這個 民主政治的多重委託-代理關係鍊當中的委託人，也同時具有代理人的角色，而 且其所能控有的其他統治工具相對不足。35
於是，當我們試圖探討台灣在一九八零年代之後，政治自由化、民主化過程 中，一直到二次政黨輪替期間，行政官員的控制時，官員的政治任命與職務調動 成為最重要的探討課題，而這也更是本文所要回答的第一個問題：
問題一︰透過人事的任免進而控制行政官員，在台灣的政治自由化、民主化之後，
是一個不分黨派的普遍現象，或者僅是特定政黨的特殊行為。
這一個問題如先前所提及的，是在政治/行政二分理論架構下發展的文獻當 中，對於台灣在政治自由化、民主化之後，不同黨派的主政者是否以人事任命，
進行官員政治控制的兩個對立觀點。為了回答這個問題，我們就以前一章所建構 的委託人類型，以及行政官員控制模式，作為基礎提出相關的假設。
（一）自由化後的行政官員任免模式
配合第三章所提出的委託人類型，以及行政官員控制模式，我們可以提出台 灣在政治自由化之後，所歷經的三位總統可能出現的行政官員任免模式，並提出 相關假設。首先，在一九八八年一月十三日，隨著蔣經國總統的病逝，其未能任 滿的總統任期，則由台灣籍的副總統李登輝依據憲法繼任。在政治自由化初期的 台灣，以往的威權統治者蔣經國突然病逝，身為憲法規定的合法職位繼承人副總 統李登輝，在沒有其他意外的情況下繼任總統。這個時候的李登輝總統，可以說 是一個在非政黨輪替政治格局之下，上臺的總統。
此外，就李登輝的行政首長或任官經歷而言，其曾經擔任官派臺北市長 (1978~1981)、官派台灣省政府主席(1981~1984)、行政院政務委員(1972~1978)、
35 關於台灣在自由化、民主化之後，威權統治者所建構政治控制機制的崩潰，請參考 Wang(2004), 王金壽(2006)。
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副總統(1984~1988)等職位。36由此可以得知，李登輝是具有中央行政經歷的總統，
若是以第三章所提出的委託人類型而言，李登輝就是委託人類型Ⅲ所指的：非政 黨輪替格局下，具有中央行政經歷的｢非政黨輪替下的局內人｣總統。
對於一個非政黨輪下的局內人總統而言，由於是處在一個非政黨輪替的政治 格局，因而政策調整的需求相對較低，所以對於人事調整的範圍相對較小。同時 因為自身有過中央行政官僚的經歷，為了行政體系的穩定，因此理論上也會採取 小幅度的人事調整手段。這種人事調整的模式，正如第三章所提到的第三種行政 官員任免模式，也就是所謂的漸進滲透的模式。依此我們可以提出假設一。
假設一：李登輝於一九八八年繼任總統之後，因為是非政黨輪替的局內人總統，
所以在李登輝的繼任、及首任總統的任職期間，其主要採取的，將會是 漸進滲透的行政官員控制模式。
除了由委託人類型提出假設一之外，若是更進一步，從制度性代理人理論的 角度觀之。李登輝身為一個非政黨輪替下的局內人總統，相較於其他三種類型的 委託人(非政黨輪替的局外人總統、政黨輪替的局外人總統、政黨輪替的局內人 總統)而言。李登輝和行政體系之間，雖然同樣存有訊息不對稱、利益的衝突等，
所引發的委託代理人難題，但相較於其他類型的總統而言，其所面對的代理人難 題的強度，是相對較低。
因為在非政黨輪替的制度格局之下，李登輝會有較低的政策轉向需求，這也 意味著李登輝和既有行政官員之間，有著相對較低的政策偏好衝突的可能性。37 同時也因為李登輝是一個局內人總統，相較之下對於行政官員的利益也有一定的 體認。所以，可以預期的是，李登輝也將會採取介入強度相對較低的高階行政官 員控制手段。
此外，還有必要強調的是，雖然如李登輝這一類型的總統，將會採取的是介 入強度較低的行政官員控制手段，但總統和行政官員之間，依然是不可避免的存 有委託代理人難題。因此，即使是非政黨輪替下的局內人總統，在其總統的任期 當中，透過高階行政官員的任免，進而控制行政體系，勢必是持續不斷的。然而，
有所不同的僅在於，介入的範圍、人事任免的量，相較於其他類型的總統，應該
36 關於李登輝總統的相關個人政治經歷，請參考中研院人社中心制度與行為專題中心所建置的｢
台 灣 政 經 結 構 變 遷 資 料 庫 的 行 政 首 長 暨 官 僚 資 料 庫 ｣ ， 該 資 料 庫 的 網 址 為 http://140.109.160.3/cibs_air/
37 對於一個非政黨輪替下的局內人總統而言，政策轉變需求之所以較低，主要關鍵在於，不論 他是以繼任的方式上台，或者是以贏得選舉的方式上台，往往在上台之初，都不可能驟然的否認 前一任總統的政策方向。因為不論是繼任者，或者是透過選舉取得職位者，在短期間內都沒有足 夠的政治空間，否定或是大幅度調整，同一陣營前任總統的政策方向，而且否定前一任總統，同 時也是對自我出身陣營的否定，此舉更將會使自身陷入自我矛盾的狀態。
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是會呈現出相對較低的情況。
其次，於西元兩千年五月二十日，民進黨籍總統當選人陳水扁宣誓就職，成 為台灣第二任由人民直選產生的總統，同時也是台灣政治史上，首度出現中央政 府的政黨輪替。除了是首次中央政府的政黨輪替之外，陳水扁總統相較於在西元 兩千年卸任的李登輝總統而言，兩者最大的差別在於，陳水扁可以說是一個局外 人總統。
陳水扁總統在兩千年當選總統之前，曾經擔任過第一、二屆立法委員 (1990~1994)、第一屆民選臺北市市長(1994~1998)。38雖然，陳水扁有直轄市的行 政首長，以及中央層級民意代表經驗，但未曾有任何於中央政府擔任部長級以上 高階行政官員的經驗。很明顯的，若是依照第三章所提出的委託人類型而言，陳 水扁總統就是第二類委託人：處於政黨輪替格局下，但不具有中央行政經歷的「政
陳水扁總統在兩千年當選總統之前，曾經擔任過第一、二屆立法委員 (1990~1994)、第一屆民選臺北市市長(1994~1998)。38雖然，陳水扁有直轄市的行 政首長，以及中央層級民意代表經驗，但未曾有任何於中央政府擔任部長級以上 高階行政官員的經驗。很明顯的，若是依照第三章所提出的委託人類型而言，陳 水扁總統就是第二類委託人：處於政黨輪替格局下，但不具有中央行政經歷的「政