第七章 行政院部會人事更替
第一節 行政院暨所屬部會高階行政官員更替情況
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l C h engchi U ni ve rs it y 第七章 行政院部會人事更替
在第六章探討了台灣於一九八零年代晚期，開啟了政治自由化腳步、一九九 零年代初期，進一步民主化之後至兩千零一十年間，分別以繼任者(李登輝)，或 者是政權輪替者(陳水扁、馬英九)的身分，上臺的三位總統，在取得政治權力上 臺之後，是如何進行行政體系的控制，以及對於不同部會的介入與人事調動的情 況之後。
接著，在這一章我們將以包括行政院院本部在內的三十三個部會，行政院高 階行政官員更替的實證資料，從總體資料變化的分析，瞭解本文第四章所提及的 假設四、假設五、假設六、假設七、假設八、假設九、假設十、假設十一等假設，
是否能在實證資料當中獲得支持。此外，除了從總體資料變化觀察、探討之外，
另一方面還必須進一步透過，以部會為單位的季度別資料，建構縱橫資料迴歸模 型，進一步驗證相關假設，是否能夠於多變量的迴歸分析模型當中，獲得實證資 料的支持。
以下，將在第一節呈現一九八八年第一季到兩千零一十年第四季，一共九十 二個季度之間，行政院院本部暨所屬三十二個部會，整體的高階行政官員更替率 變化。另一方面，在第二節討論隨著總統輪替與否、連任與否的處境差異，是否 有不同的部會高階行政官員更替率。而在第三節預計將探討的是，在總統大選、
立委選舉、縣市長選舉、政黨輪替等重要時機，會呈現出什麼樣的部會高階行政 官員更替率。
此外，在第四節將探討，隨著是否掌握過半立法院，以及監察院對行政院各 部會的監督，因而影響行政院各部會的高階行政官員更替程度。而第五節將分析，
隨著部會核心與否、技術性高低的特質差異，是否有不同的部會高階行政官員更 替程度。最後，則是在前五節的總統資料分析之外，在第六節透過以部會為單位 的季度資料，建構部會高階行政官員更替率的多元迴歸分析模型。接著，就先探 討一九八八年第一季到兩千零一十年第四季，歷年來的行政院暨所屬部會的高階 行政官員更替情況。
第一節 行政院暨所屬部會高階行政官員更替情況
如圖 7-1 所呈現的是，歷年來行政院院本部暨所屬三十二個部會，於九十二 個季度當中，整體的高階行政官員更替率變化情況。而在此所謂的部會高階行政
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官員更替率，正如本文第四章第二節所提到的，是指各個部會的常務次長、政務 次長、部長層級等高階行政官員的更替率。116在一九八八年第一季到兩千零一十 年第四季，一共九十二個季度當中，分別在兩千年第二季、兩千零八年第二季等 兩個季度，出現百分之六十四最高、百分之六十三次高的行政院院本部暨所屬部 會高階行政官員更替率。而除了高度高階行政官員更替率變化的季度之外，於一 九八八年、一九九九年、兩千零七年、兩千零一十年等年度，也有出現零更替率 的季度。
除了兩個高達百分之六十幾的高度高階行政官員更替率季度，以及數個零更 替率的季度之外，歷年來也有四個季度，出現介於百分之三十六到百分之四十一 的更替率。而更替率介於百分之二十一到百分之二十七之間的季度，也分別出現 在一九九零年、兩千零六年，以及兩千零九年等幾個年度。除此之外，其餘季度 的更替率均低於兩成，而且多數並未達到百分之十。由以上討論我們可以發現，
一九八八年第一季到兩千零一十年第四季，所呈現出的行政院高階行政官員季度 更替率，基本上是有著極高的季度間落差，最大的落差可以達到百分之六十四。
此外，為數眾多的季度，則是出現行政院高階行政官員更替率，低於百分之十，
呈現明顯偏低情況。
對於這樣的情況，如果我們進一步，以不同總統主政的時間序，進行觀察與 比較，首先可以發現在李登輝總統主政的一九八八年第一季到兩千年第一季期間，
最高的行政院高階行政官員更替季度為百分之四十一，出現在一九九六年，其次 則是一九九三年的百分之三十八，而第三高則是一九九零年的百分之二十一。若 是依照這些較高更替率季度發生的時間序觀之，可以發現在李登輝主政的十二年 間，更替率的相對高點，呈現出逐漸往上攀升的趨勢。這樣的攀升趨勢，在一九 九六年達到歷年來的高點。而在這個相對高點之後，則是維持在百分之十七以下 的相對低點，一直到兩千年李登輝總統的任期結束。
相較之下，在陳水扁總統、馬英九總統主政期間，則是呈現出截然不同的行 政院高階行政官員更替率趨勢。就以陳水扁總統主政八年期間，兩千年第二季到 兩千零八年第一季為例，三十二個季度當中的更替率相對最高點，在其主政之初 就已經達到，隨後則是呈現出逐漸下降的發展趨勢。這種更替率相對高點，逐漸 下降的趨勢，一直到陳水扁主政晚期的兩千零七年，更替率降低到百分之十七，
是各個相對高點當中的相對低檔。
116 在這一章所指的部會是如同在第六章、第五章所指出的，包括了行政院院本部在內，可由總 統任意調度的三十三個部會。在以下幾節所進行的相關分析當中，所指的各部會也是同樣包括院 本部在內的三十三個部會，在此一併說明，於以下各節就不再一次加以說明。此外，必須加以說 明的是，圖 7-1 所呈現的是高階的政務、事務官員加總的趨勢圖，在此我們將其稱之為是高階政 事務官員，而關於高階政務、事務官員加以分開的情況，以及為何這樣呈現資料，請參考本文於 附錄四，所進行的行政院院本部暨所屬部會高階政務、事務官員資料說明。
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此外，類似的情況也發生在二次政黨輪替後，取得權力的馬英九總統主政期 間。到兩千零一十年第四季為止，行政院高階行政官員更替率的相對高點，在馬 英九總統上任之初就已經出現。雖然，到目前為止馬英九總統的任期尚未結束，
不過已經可以看出，更替率的相對高點的發展趨勢，是類似於陳水扁主政期間。
然而，更替率之所以，在不同的總統之間，呈現出如此明顯的發展趨勢差異，
我們認為總統是否經歷了政黨輪替的時機，因該是個相當具有關鍵影響力的因素。
在我們所分析的三位總統當中，李登輝總統並沒有經歷政黨輪替時機，相較之下 陳水扁、馬英九等兩位總統，均是在政黨輪替的時機上台。而這樣的經歷差異，
就正如同先前章節所提及的，政黨輪替的時機，賦予總統較多的施政磨合空間，
因此給予執政初期，就發動大量人事清洗的可能性。不過，即便曾經有過較長的 政治磨合期，為了能夠推動相關政務，也是有必要讓行政體系的人事，回到相對 穩定的狀態。
所以，很自然的當一個總統，逐漸脫離執政初期的政黨輪替格局之後，勢必 要適度的節制，在高階行政官員控制上的力道。相較之下，對於如李登輝總統這 樣，並未經歷政黨輪替格局的總統，在執政初期當然是，相對缺乏進行人事清洗 的政治空間，因而沒有能夠一上台就發動大規模的人事清洗。但是隨著執政時間 的拉長，還是會逐漸因為委託代理人問題的積累，而使得總統一旦掌握機會，就 有可能發動較大規模的人事清洗。所以，我們就可以發現，隨著總統是否經歷政 黨輪替的時機，而會在其往後的任期當中，呈現出截然不同的行政院高階行政官 員更替率發展趨勢。
最後，不論是在哪一個總統主政期間，行政院高階行政官員更替率的變化，
是處在一個具有高度差異性，而且是動態的狀況下，雖然更替率曾經兩度達到百 分之六十以上的最高與次高點，不過很快的這兩個最高、次高季度的下一個季度，
更替率就迅速降低到百分之十以下。同樣的，在最高與次高更替率季度的前一個 季度，更替率是在百分之十以下，不過馬上就在下一個季度迅速的攀升到百分之 六十以上，而類似這種迅速降低或者是攀升的情況，也分別發生在一九九三年、
一九九六年。
所以，由以上的討論我們可以得知，一九八八年第一季到兩千零一十年間，
一共九十二個季度之間，行政院高階行政官員的更替率變化，於不同的季度之間 有著高度的落差，而且在不同的總統主政期間，也有相對高點發展趨勢的差異性。
此外，值得一提的是，不論是在哪一位總統主政的情況下，行政院高階行政官員 的更替率變化，是存有高度變異且動態的情況。然而，對於這種更替率的差異性，
接著我們就在第二節，分析隨著主政總統處境的不同，是否會呈現出不同的行政
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院高階行政官員的更替率變化。