第六章 總統的高階政務及事務官員調動模式
第一節 自由化後的高階行政官員控制模式
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第六章 總統的高階政務及事務官員控制模式
在第五章探討了台灣於政治自由化之後，總統在憲法當中，隨著憲法增修條 文的制訂，所能獲得的權力、總統可以任意操弄的行政院各部會，以及總統所要 面對的國會權力結構環境之後。接著，在這一章我們將以包括行政院院本部在內 的三十三個部會，所呈現的高階行政官員更替的實證資料，從總體資料變化的分 析，了解我們在第四章所提及的假設一、假設二、假設三，是否能在實證資料當 中獲得支持。
第一節 自由化後的高階行政官員控制模式
在第一節當中我們所要探究的是，台灣於一九八零年代末，在政治自由化之 後，以繼任蔣經國總統剩餘任期，而上臺的李登輝總統(非政黨輪替下的局內人 總統)、在兩千年因為首度政黨輪替，而獲得總統職位的陳水扁總統(政黨輪替下 的局外人總統)，以及在兩千零八年，因為二次政黨輪替，而掌握中央執政權的 馬英九(政黨輪替下的局內人總統)，對於其所能掌控的行政院各部會，分別採取 了什麼樣的行政官員控制模式。85為了回答這些問題，以下將以表 6-1、6-2、6-3，
分別呈現李登輝、陳水扁、馬英九等三位總統，主政時期的行政院高階行政官員 控制模式。
﹙一﹚李登輝時期的行政官員控制
在一九八八年一月十三日，隨著蔣經國總統的逝世，時任副總統的李登輝，
依據三六憲法的相關規定，繼任蔣經國總統所遺留的任期，成為法定的國家最高 領導人，不過這個時候的李登輝總統，是處在一個黨、政、軍權皆付之闕如的狀 態之下(張慧英，2000：3、319)。因此，我們可以得知的是，繼任之初的李登輝 總統，除了是一個「非政黨輪替下的局內人總統」之外，更是處在相對弱勢的權 力格局之下。那麼在這樣的情況之下，李登輝總統會以什麼樣的模式，進行高階 行政官員的控制呢？以下就以表 6-1 呈現，李登輝總統繼任之後，行政院高階行 政官員的更替情況。
85 在這一章所進行的實證資料分析，所包括的資料範圍是一九八八年到兩千零一十年，而所包 括的部會則有行政院院本部在內的三十三個，可以由總統任意進行高階行政官員調動的部會。關 於這三十三個部會的選取，請參考本文的第五章第二節。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
如表 6-1 所呈現的是，一九八八年第一季到兩千年第一季，一共橫跨了四十 九個季度，李登輝總統以高階人事調動的方式，介入行政院各部會的比率、被介 入部會的高階行政官員更替比率，以及其所反映的高階行政官員控制模式。86首 先，我們可以發現李登輝總統在一九八八年第一季，隨著蔣經國總統的去世，而 以副總統的身分繼任總統職位之後的五個季度(一九八八年第一季~一九八九年 第一季)，對於行政院既有的高階行政官員，採取的是以(III)漸進滲透為主，然後 也同時運用(IV)重點突破模式的方式，展開其繼任總統初期的高階行政官員控 制。
不過，這種穿插不同的控制模式交互運用的情況，於一九八九年第二季之後 到一九九二年第四季，就沒有再一次的出現，而在這一共十五個季度之間，就持 續維持在僅是採用漸進滲透的官員控制模式。由此我們可以得知的是，對於剛繼 任的李登輝總統而言，身處於未能掌握黨、政、軍權，相對弱勢的格局下，對於 行政院高階行政官員的控制，自然是以漸進滲透的官員控制模式，將會是最佳的 選擇。
此舉一方面可以滿足總統介入行政部門的需求與意圖，另一方面也不會因為 一時之間，介入幅度過大、調動人員數量過多、操之過急，而必須付出施政不穩 定的代價，同時也可以減少，高階人事的不穩定，對於後蔣經國時期，既有權力 重組過程的影響。因為，從一九八八年第一季到一九九三年的第一季，國民黨內 可以說持續不斷上演著後蔣經國時期的權力重組戲碼。
而且在這其中掌握著總統職位的李登輝，更因為在黨、政、軍等部門之間的 合縱連橫，以有限的高階人事職位(國民黨秘書長、行政院院長等)作為籌碼，漸 次的掌控了黨、政、軍權，也才使的總統能夠在一九九三年的第一季，對於行政 院高階行政官員，進行全面性的接管。87雖然，到一九九三年為止，三六憲法以 及憲法增修條文所建構的憲政體制，尚未進行立院閣揆同意權的摘除，以及取消 部分行政院院長副署權，而讓總統可以完全掌控行政院長的任命。
86 本文在季度別的估算上，是將李登輝從一九八八年一月到兩千年五月二十日擔任總統的期間，
估算為一九八八年第一季到兩千年第一季，一共為四十九個季度。採取這樣的估算方式，會和實 際的卸任日期，存有一個月又二十天左右的落差，也就是將兩千年的第二季，完全歸給了下一任 的總統。雖然，採取這樣的方式進行季度的估計，會有些許的日期落差，不過事實上這個總統任 期的最後一個月又二十天左右的任期，已經可說是完全的呈現看守狀態。所以，本文將不同總統 交接的這一季度，歸類給下一任的總統，是一個合理的歸類方式。此外，必須強調的是，本文所 進行的實證分析(總體資料分析、縱橫資料迴歸分析)，在季度的歸屬、切割上，均採取如上所述 的方式為之。在此一併以註解加以說明，後續就不再一次重複。
87 在後蔣經國時期的權力重組過程初期，總統職位的繼任者李登輝雖然是法定的國家元首，不 過因為沒有能夠掌握黨、政、軍權，所以李登輝的處境，就如同李登輝(2004：258-259)所提到的
「我只是一個人而已，沒有班底、沒有情報關係、也沒有軍隊支持，可以說是什麼都沒有。在黨 內也是一樣，完全不是我在掌權。我等於是典型的傀儡，就只能扮好傀儡的樣子。」。
‧
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
196-197)就指出在一九八八年七月的國民黨十三全會之後，當行政院長俞國華，
近乎於完全接受了李登輝所提出的內閣改組名單之後，就讓外界譏諷俞內閣已經 名存實亡。
而當李煥在接替俞國華，被任命為行政院長之後，也只是在小幅度異動一年 前李登輝所主導的內閣，進行小幅度的內閣改組的情況之下，出任行政院院長(陳 明通，1995：198)。此外，周玉蔻(1993：130-131)也指出：李登輝在李煥任行政 院長期間，就已經慣於跳過行政院院長，直接指揮內閣的部會首長。同樣的，在 李煥之後接任行政院長的郝柏村，自認幾乎是完全接受了李煥內閣，且同樣指出 李登輝總統跳過行政院院長，直接指揮內閣的部會首長(王力行，1993：38、39、
60、61)。
然而，畢竟就如胡佛(1993：XIII-XVI)所指出的：李登輝之所以任命郝柏村 出任行政院長，純粹是一種為了消解立法院對於李煥支持的政治手段操作。而且 又加上郝柏村，以破壞體制為由，不願意為蔣仲苓升遷案副署，以及郝柏村以行 政院院長身分出席軍事會議等衝突，使得李登輝、郝伯村的關係惡化，到一九九 二年底時，李、郝之間幾乎已經是毫無互信可言(王力行，1993；周玉蔻，1993)。
在一九九二年十二月十九日，被稱之為是萬年國會的立法院全面改選，而且 第一屆資深立委也在一九九三年第一季全面退職之際，李登輝總統打破持續了十 五個季度之久的漸進滲透模式，轉而進行介入範圍廣泛、調動人員為數眾多的高 階行政官員清洗。92因此，情況到了一九九三年第一季，出現李登輝總統主政以 來，首次介入部會比率過半，以及被介入部會官員更替率過半的(II)全面接管模 式。
全面接管模式，在這個時候出現，其最大的意義在於，掌握行政院各部會高 階行政官員調動權力的總統，不再如同往昔一般，採取相對緩和的官員控制模式，
而是對行政院發動大範圍、大量的高階行政官員清洗。當然，這樣的情況也可以 說是，李登輝總統在一九八八年第一季繼任總統，經歷了長達數年之久的黨政權 力重組之後，雖然長期進行較為和緩的高階行政官員控制，但是對於持續積累的 委託代理人難題，也不得不所發動大規模高階行政官員控制。
然而，隨著(II)全面接管模式，於一九九三年第一季出現之後，從一九九三 年第二季到一九九六年第一季，再次回到以漸進滲透為主的型態，在這十二個季 度當中，也僅在一九九四年第三季，曾經一度出現重點突破的官員控制模式。由
92 這一波行政院高階行政官員的清洗，是以行政院院長郝柏村，於一九九三年一月三十日，將 辭職聲明交由行政院新聞局正式對外發布之後，開啟整個人事清洗的序曲。關於郝柏村於一九九 三年初辭去行政院院長職務的過程，請參考王力行(1993：350-354)。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
這樣情況我們可以發現，即便李登輝總統，已經在一九九零年代初期，掌控了黨、
政、軍權，可以說已經是新一代的政治強人，不過在大規模的高階行政人事更替 之後，依然是有必要回歸到行政運作的常態。
因為，就算總統和高階行政官員之間，依然持續存有代理人問題，但還是要 顧慮到，大規模的高階人事調動，所可能引發的施政不穩定。不過，就在維持了 十二個季度的相對穩定之後，又再一次於一九九六年第二季，出現介入部會比率 過半，以及被介入部會官員更替率過半的全面接管模式。這一次的全面接管，相 較於一九九三年第一季的首度全面接管，雖然官員更替比率維持在百分之五十二，
但有所不同的是，介入部會的比率，高達百分之七十三，同時更是李登輝總統主
但有所不同的是，介入部會的比率，高達百分之七十三，同時更是李登輝總統主