第一章 緒 論
第二節 研究動機與目的
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很明顯的，對於任何一個成為人民權力代理人的總統而言，必然要面對如何 控制行政機關的課題，同時此一課題，並不會隨著任何一位總統的任期結束而消 失。相對的當新一任總統的上臺，透過高階政務、事務官員的任命、調動，進而 操控行政體系的課題，勢必隨之浮現，而且會如影隨形一般持續不斷。
第二節 研究動機與目的
對於統治者而言，如何透過人事的任免、職務的調動，進而達到控制行政機 關的目的，不論在民主或者是任何型態的統治當中，均是統治過程中極為重要的 一環。然而，有所差別的不外是，在民主體制當中，因為有定期選舉的機制，所 以透過選舉產生的每一個統治者，一方面扮演握有龐大權力的統治者角色，另一 方面也在選民的委託下，成為選民的代理人。
而在這樣一個委託與代理人體系當中，由選民、民選政治人物(統治者)，以 及行政官僚體系，構成了一個多重委託-代理人關係。選民在定期的選舉過程當 中，委託政治人物作為代理人，遂行各種統治行為，而政治人物則透過高階政務、
事務官員的任命與職位調動，更進一步將權力委託給行政體系。
在這一個多重委託-代理人關係體系當中，可以預期的將隨著定期選舉，牽 動著政治人物去留、高階政務、事務官員的流動，進而影響施政基調，以及政策 的方向。由此可以得知選舉決定了誰佔有特定職位，進而掌握人事任免、職務調 動的權力。然而在選舉之後，高階人事任命、職務的調動與調整，就成為下一次 選舉到來之前的統治過程中，展現權力運作、影響政策執行的關鍵之所在。
人事任命之所以如此重要，因為政治任命者(political appointments)構成總統 在國家政策戰爭的前線，也設定了行政機構，以及獨立委員會的調性與方向 (Ingraham,Thompson, and Eisenberg, 1995:263)。也正如同 Pfiffner(1987b:62-64)所 指出的，這種隨著選舉而進行部分高階行政官員人事任免、調整的制度設計，一 方面可以讓行政體系，因為人事任免而有新血的加入，另一方面亦可以讓當選者 有空間改變施政方向，進而落實選舉政見。
也如 Lewis(2008:1-8)所強調的，對行政體系進行人事任免，是主導政策方向 的關鍵。而人事任命也是各種影響行政機關表現，最為重要的因素(Wood and Waterman, 1991:804-805)。Pfiffner(2003:12-14)也指出，布希政府的反恐、伊拉克 戰爭等國安決策，基本上並不能說是制度性，或者是程式性的產物，相對的可以 說是一個由核心幕僚團隊運作下的政策產物。此外，Lamson(1979:58), Schroeder
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and Snowe(1994), Lippman(1997)更認為，具有不同背景的閣員，將明確影響政策 關注的面向，以及相關政策的重心。
因此，我們不難理解，在這個多重委託代理關係當中，高階菁英的人事任命 與調動，除了是權力操控的具體展現之外，也深刻的影響政策的形成與產生，而 高階人員的組成結構，更反映了未來政策發展的重心。所以，當選舉決定了誰取 得總統職位之後，選舉結果已經成為一個既定事實。相較之下更為重要的是，在 下次選舉到來之前，整個統治的過程當中，動態且持續進行的高階政務、事務官 員的政治控制，其所牽動的高階行政菁英組成與流動情況，不論對於統治者或者 是被統治者而言是何等的重要，亦是研究者一窺權力組成與變遷的重要研究標 的。
那麼以台灣的經驗而言，在一九八零年代末，政治自由化的浪潮被掀起，且 一九九零年代初，更因為國會﹙國民大會、立法院﹚的全面改選，步入民主化的 階段，而在兩千年、兩千零八年，又分別發生了首次、二次政黨輪替。在這一波 政治自由化、民主化過程當中，人民透過選舉決定政治人物去留、政黨輪替與否。
而且經過國、民兩黨的輪流執政之後，更深刻將選民與民選政治人物﹙各級 行政首長或民意代表﹚，以及行政機關之間的多重委託-代理人關係鍊(chain of principal-agent relationships)，進行實質且緊密的連結。在這個多重委託-代理人關 係鍊中，選舉成為選民控制政治人物的核心機制，而行政機關高階人事的任免、
調動權，亦是政治人物對行政機關進行政治控制的重要工具。
就現實的政治發展而言，台灣已經在兩千零八年，出現二次政黨輪替，不過 近年來各界主要關注的，還是在決定誰取得政治職位的選舉。如選民的投票行為、
選舉過程當中的議題操作、政黨內的分裂，以及政黨間的合作等，影響選舉成敗，
決定特定政治職位取得與否的議題。
相較之下，對於掌握權力之後的人事任免、職務調動，進而影響政策方向、
施政基調的高階政務、事務官員政治控制，所進行的相關研究，不論是研究的理 論架構，或者是研究的時序完整性而言，均呈現出明顯的不足，也因此造成研究 上，存有根本性的爭論。
而且對於持續發生當中的高階政務、事務官員任免、調動等，往往僅是有如 街頭巷議一般的報導、描述，但卻缺乏具有理論性的系統化分析。對於這些根本 上存有的爭議，以及理論架構的不足，正是本研究所要深入探究與強調的，以下 分別簡要說明。
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一、「普遍說」與「特殊說」爭議
首先，隨著兩千年政黨輪替，民進黨取得中央政權之後，各界對於不同政黨 主政過程中，進行高階行政官員的任命、職務調動，進而達到高階官員政治控制 的目的。這樣的高階行政官員控制行為，會是特定政黨主政之下的特殊行為，或 者不論是國民黨、民進黨，任何一個政黨掌權，均會出現的普遍行為，存有未解 的爭議。
對於這個爭議中的問題，到目前為止，可以說是處在研究時序完整性的不足、
指標各異，加上理論框架的缺乏的情況下。所以，相關研究所呈現的，往往是針 對投其所好的資料片段、特定的個案等，進行描述或者是加以詮釋。而且由於研 究理論框架的不足，更呈現出不同現象各自論述，或者是同一現象各自表述的狀 況。
在這樣的情況下，不但對於不同的政黨或是總統之間，其所採取的高階行政 官員控制模式，有何相同或者相異之處無從瞭解。更為值得商榷的是，相關論述 或者是研究，成為看似有所交集，但事實上卻是毫無實質意義的對話。之所以成 為沒有實質意義的對話，關鍵在於所採用的研究素材不一，甚至缺乏理論架構，
很自然的使得各方論述成為各自表述。
為了解決這個沒有交集的對話所造成的爭議，有必要將研究的時序擴增，不 能僅是採用特殊的個案或是片段。此外，還需要採取適切的理論框架，避免隨研 究者的偏好，而採取多重的標準，進行任意的詮釋。因此，本研究嘗試在制度性 代理人理論(institutional agency theory)的架構，以及相關理論預設之下，以一九 八八年第一季到兩千零一十年第四季，時序橫跨李登輝、陳水扁、馬英九等三位 總統主政期間，而整個研究範圍，包括行政院本部暨所屬三十二個部會的高階政 務、事務官員，作為為研究對象。
進而探究隨著不同黨派的總統上臺，呈現出什麼樣的總體人事調動模式，且 進一步比較其異同之處。相信依此我們就可以，以制度性代理人理論作為理論架 構，在實證資料的支持下，探討與分析長期以來存在，關於行政院高階政務官、
事務官員調動的「普遍說」與「特殊說」爭議。
二、影響人事更替的制度性、組織性因素為何？
其次，除了針對於因為不同政黨的總統上臺，所引發的高階行政人事任免、
調動爭議，進行總體的人事調動模式探究、分析，以及比較之外。在缺乏適切的
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研究架構之下，同樣的我們對於，哪些制度性、組織性因素，將會影響總統針對 不同的部會，進行人事任免、職務調動的瞭解，是有所不足的。也就是說我們只 看到，每一個作為權力委託人，擁有人事任免權的總統上臺之後，似乎理所當然，
且頗為頻繁的，在其任期的不同階段，對於各個類型的部會，針對高階政務、事 務官員，進行人事任免、職務的調動。
但我們卻不知，各個擁有人事任免權的總統，在其任期的不同階段，以及特 定的政治時機(政黨輪替、總統大選、立委選舉、省直轄市長選舉、縣市長選舉)，
是否會隨著，各個總統處境的差異、任期階段的不同，以及特定的政治時機，而 在高階行政官員的人事任免、職務的調動上，有著顯著的差異性。對於身處於不 斷有規模大小不等、層級高低不一選舉的民主制度環境當中，總統處境的差異、
任期階段的不同，以及高低層級選舉、選後的權力轉移等，可以說是一個，因為 民主制度使然，而不可避免，由於制度而生的制度性影響因素。
此外，在台灣的民主制度設計當中，立法院、監察院等兩個機構，對於行政 院有著監督制衡的作用。立法院握有預算、質詢等重要的權力，而監察院則有糾 正施政、糾舉、彈劾官員的權力。因此，立法院所呈現的政黨權力結構，也可以 說是影響行政院高階人事調動的制度因素，而監察院不定期的對行政院暨各部會，
提出對事的糾正案，同樣也是可能對政院高階人事調動，造成影響的制度因素。
所以，立法院的政黨結構，以及監察院的糾正等，也是有必要被列入，可能的制 度影響因素一併加以討論。
除了因為民主制度使然，而存有的制度性影響因素之外，總統又會針對於哪 些部會，進行政治任命，發動人事的更替呢？是否核心部會相較於非核心部會，
除了因為民主制度使然，而存有的制度性影響因素之外，總統又會針對於哪 些部會，進行政治任命，發動人事的更替呢？是否核心部會相較於非核心部會，