第五章 總統的制度權力
第一節 賦予總統權力的憲法增修條文
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l C h engchi U ni ve rs it y 第五章 總統的制度權力
於前一章說明了本文的研究問題，以及研究模型之後，在進入行政院高階 行政官員資料的實證資料分析之前，我們有必要先瞭解總統，於台灣政治自由化 之後，在制度上握有什麼樣的權力，而所能夠掌控的行政院各部會高階人事任命 範圍有多大，且又面對什麼樣的政治環境。因為只有明確得知，總統是確實在制 度上擁有操控行政院所屬部會權力，以及總統可以直接操控的行政院各部會與高 階行政官員範圍，還有其所面對的政治環境，後續的實證資料分析，才會具有實 質意義。反之，如果總統根本沒有權力，所能操控的範圍相當有限，或是面對一 個完全受到宰制的政治環境，那麼實證資料的分析，勢必將毫無實質意義可言。
所以，我們就在這一章的第一節，探討於一九九零年代初開始制訂，並持續 進行修訂，賦予總統重要權力的憲法增修條文。相信透過憲法增修條文的討論，
可以明確的瞭解，到底制度上賦予總統什麼樣的權力，總統是否因為如此而擁有 操控行政官員的權力。其次，接著將在第二節分析，總統所能夠掌控的行政院所 屬部會，及這些部會的高階行政官員，由此我們就可以得知，總統可以介入行政 院的部會，以及人事任免範圍。
最後，於這一章的第三節預計要探究的是，歷年來總統所面對的國會(立法 院)權力生態，以及和執政黨的關係，由此即可得知，不同階段的總統，又處在 什麼樣的權力環境之下。以下，首先討論在一九九零年代之後，賦予總統相關制 度權力的憲法增修條文。
第一節 賦予總統權力的憲法增修條文
在這一節我們將討論重心放在，作為台灣在一九八零年代晚期政治自由化、
一九九零年代初期政治民主化之後，總統權力基礎的憲法增修條文，其所賦予總 統的相關權力。以下，我們首先以表 5-1 呈現出歷次增修條文當中，關於總統職 權的相關條文內容，然後再以表 5-2 呈現出相關條文，對於總統權力的影響。
如表 5-1 所呈現，歷年來的憲法增修條文當中，關於總統的權力與規範部分，
於一九九一年所進行的一次憲法增修條文制訂，在增修條文的第七條、第九條，
分別賦予總統緊急命令發布權，以及國家安全會議、國家安全局等特殊機構的設 置權力。
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對於這兩項權力的賦予，如果相較於動員戡亂時期臨時條款，所賦予總統的 緊急處分權，以及機構設置與調整權力而言，一次增修條款所給予的權力相對較 小。不過，如果與西元一九四七年，民國三十六年所通過的中華民國憲法本文(以 下簡稱為三六憲法)的相關規定加以比較，則可以視為是總統權力的擴張。因為 在三六憲法第四十三條的相關規定，總統發布緊急命令，需依照緊急命令法規範，
且是在立法院休會期間。
而一九九一年所制訂的一次憲法增修條文，一方面不要求需要有緊急命令法 的規範，另一方面也不需要是在立法院的休會期間，所以基本上可以說是緊急權 力的擴張。除了緊急權力之外，一次增修條文所賦予總統的機關設置權力，這是 三六憲法本文所沒有的，而這樣的權力是在動員戡亂臨時條款當中出現的。
因此，雖然機關設置、調整權力不如臨時條款，不過若相較於三六憲法本文 的規範而言，同樣是呈現出權力的擴張。此外，值得一提的是，在一九九一年的 第一屆國民代表大會第二次臨時會，除了進行第一次憲法增修條文的制訂之外，
同時也將動員戡亂時期臨時條款加以廢止。66
而且，隨著動員戡亂時期臨時條款的廢止，以往總統在臨時條款此一正式制 度當中，所擁有的緊急處分、無屆次限制的連任、行政機關設置調整，以及中央 民代增補的法令制訂權力，皆隨之遭到廢止。至此，總統所能擁有的制度性權力，
必須回歸到三六憲法的相關規定，不過除了三六憲法本文之外，隨著台灣政治自 由化腳步，逐步在一九九零年代開始建構起來的憲法增修條文，就成為總統進行 權力擴張的重要制度性基礎。
表 5-1 一至七次憲法增修條文中與總統重要職權相關條文(1991~2005)
年度(增修次) 增修條文內容
1991 年 (一次增修) 67
1、總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政 院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。但須 於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失 效。(第一次增修制訂第七條)
2、
(1) 總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局。
(2) 行政院得設人事行政局。
66 關於一九九一年的第一屆國民代表大會第二次臨時會，可以參考國民大會秘書處(1991)。
67 雖然，一九九一年一次憲法增修條文的十條條文當中，有提及總統的條文一共有四條之多，
不過第五條、第六條雖然提及到總統，但實質而言並不是主要針對於總統相關職權而制訂的條文。
所以，在條文內容討論時，我們並不將第五、第六條列入討論，在此我們討論的直接規範總統權 力的第七、第九條。
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第四次增修第二條 (1)、(3)、(4)、(7)、(8)、(9)項，同三次增修二條(1)、(4)、(5)、
(7)、(8)、(9)項
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(10) 立法院提出總統、副總統彈劾案，聲請司法院大法官審理，經憲法法庭判決 成立時，被彈劾人應即解職。(第七次增修制訂第二條第十項)
2、(第七次增修第三條第一項，同四次增修第三條第一項) 3、(第七次增修第七條第二項，同六次增修制訂第七條第二項)
資料來源：原始資料取自總統府網站 http://www.president.gov.tw/，表格內容由作者自行整理。
除了一九九一年第一次憲法增修條文的制訂之外，到了一九九二年進行了第 二次憲法增修條文的制訂，在一次增修的十條條文之外，又增加了八條條文，使 得二次增修條文一共有十八條之多。在二次增修條文當中，總統除了掌握了已經 於一次增修條文當中，就取得的緊急命令權、特殊機關設置權之外，還更進一步 透過公民直選總統擴張、強化其所能具有的正當性，同時又取得監察院正副院長、
監察委員等的提名權。
雖然，在第二次增修當中，總統的任期遭到縮減，由原本三六憲法規定的一 任六年、得連選連任一次，縮減為一任四年、得連選連任一次。對於這樣的情況，
若僅是就任期長度的變化觀之，明顯是呈現出既有的任期長度將遭到縮減，不過 以公民直選取代國大代表的間接選舉，對於總統在整個制度當中的地位，勢必將 隨著正當性的提高而有所強化。
而到了一九九四年再一次進行憲法增修條文的制訂，就增修條文形式上的特 質而言，第三次憲法增修條文的制訂，並沒有如同第二次憲法增修條文制訂，採 取在既有基礎上繼續增加條文的數量。相較之下，第三次增修條文採取將既有相 關條文重整，並且加入一些新的條文，一共制訂了十條憲法增修條文。而在這十 條憲法增修條文當中，主要是第二條，以及第六條二項，其中第六條二項基本上 是維持前一次增修條文，所給予總統監察院正副院長，以及監察委員的提名權。
至於在第三次增修條文的第二條部分，該條文一共有十項之多，內容包含了 總統的選出、任期、缺位遞補、罷免、彈劾(第一、六、七、八、九、十項)，總 統的緊急命令權、機關設置權(第四、五項)，以及部分行政副署權的摘除(第二、
三項)。若就總統選出、任期、缺位遞補、罷免、彈劾這一部分觀之，基本上維 持了公民直選總統、一任四年連選得連任一次的大原則，而其他的缺位遞補、罷 免、彈劾等，則是相關的制度配套。而在緊急命令與機關設置權方面，大致上和 前兩次增修條文所賦予的權力相當。最後，也是最為重大的調整，則是於三六憲 法本文所賦予行政院院長的副署權，受到增修條文加以限制。
依照三六憲法本文第三十七條規定：「總統依法公布法律、發布命令，須經
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行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」。而在第三次增修 條文第二條第三項則是規定，「總統發布依憲法經國民大會或立法院同意任命人 員之任免命令，無須行政院院長之副署，不適用憲法第三十七條之規定。」。所 以，透過第三次增修條文第二條第三項制訂，行政院院長對於總統依憲法經國民 大會，或者立法院同意之人員任命令，失去了副署的權力。
該項副署權力的失去，使得行政院院長在正式制度上，對於總統的高階人事 提名，更沒有置喙的餘地。而這也使得總統和行政院院長之間的權力關係，更進 一步往總統方向傾斜。因為在這樣的制度設計之下，只要總統能夠讓立法院，通 過行政院院長的人事同意權，那麼既有的行政院院長，也不能夠以拒絕副署的方 式與總統對抗。
而到了一九九七年，台灣又再一次以制訂增修條文的方式進行修憲，隨著第 四次憲法增修條文的制訂，使得總統的權力大幅度獲得擴張。相較於第三次憲法 增修條文而言，第四次憲法增修條文有十一條，一共增加了一條增修條文，就條 文增加的數量觀之並不算多。不過，若是就關於總統重要職權的條文內容而言，
則出現了相當大的突破。
首先，就總統於前三次憲法增修條文，就已經取得的緊急權力、機關設置、
部分人事任免的行政副署免除、監院人事提名權等權力觀之，於第四次憲法增修 條文的制訂，並沒有出現任何的減損。所以，我們可以發現第四次憲法增修條文，
部分人事任免的行政副署免除、監院人事提名權等權力觀之，於第四次憲法增修 條文的制訂，並沒有出現任何的減損。所以，我們可以發現第四次憲法增修條文，