第六章 總統的高階政務及事務官員調動模式
第三節 高階行政官員控制的「普遍」與「特殊」
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第三節 高階行政官員控制的「普遍」與「特殊」
透過前面幾節的分析與討論之後，我們可以發現在台灣政治自由化之後，不 論是在自由化初期上臺的國民黨籍李登輝總統、首次政黨輪替情況下主政的民進 黨籍陳水扁總統，或者是二次政黨輪替而上臺的馬英九總統，進行高階行政官員 的控制，是一個不分黨派的普遍行為。
此外，在台灣政治自由化之後，不論是那一位總統當權，隸屬於哪一個黨派，
或者是什麼情況下上臺的總統，其和行政院的各個部會之間，確實是有著程度不 一的委託代理人難題存在。基本上，並不會是如同以往採｢特殊說｣論者的認知一 般，認為以高階人事的調動作為官員控制的手段，是民進黨籍總統陳水扁主政之 後的特殊行為模式，而國民黨籍李登輝總統、馬英九總統主政就不會著手操控行 政官員。
而之所以行政官員的控制，會是一個不分黨派的普遍行為，關鍵的機制是，
不論哪一個黨派的總統主政，同樣都身處於一個存有委託代理人難題的權力運作 環境當中。所以，任何一個黨派的總統取得權力之後，為了降低因為委託代理人 難題，而可能衍生的道德危機風險，皆勢必以高階人事調度的手段，進行行政官 員的控制，就成為一個普遍存在的行為。因此，從實證資料的分析，我們可以明 確的指出，以往對於行政官員的操控，所存在的普遍說、特殊說等兩個對立的論 點，普遍說是能夠以委託代理人理論，作為其理論基礎，並且又能夠獲得實證資 料支持的論點。
值得一提的是，行政官員控制模式的運用，可以說是相當動態的，同時也具 有其因為主政者而異的特殊性。而且不同的總統，對於不同的部會，不論是就部 會的介入頻率，或者是高階人事的調動，也會有異同之處。所以，所謂的特殊性，
並非是如以往的特殊論者所意味著，是否進行官員控制的有無，或者是特定黨派 才會進行官員控制。
在這裡所指的特殊性，是意味著因為不同的總統，所面對的機會結構差異、
自身政治經歷的不同，而呈現出各種官員控制模式使用時間點、控制模式交互運 用，以及即使是採用相同的控制模式，也會有介入部會範圍與調度高階行政官員 強度的差異性。因而使得不同類型的總統上臺之後，會呈現出具有特殊性的官員 控制模式運用，且呈現出不同總統主政期間，各個部會之間，也有著程度不一的 委託代理人難題。
很明顯的，這一種行政官員控制的特殊性，就呈現在這一章我們所進行的分
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析當中。首先，由之前幾節所進行，關於李登輝、陳水扁、馬英九等三位總統，
所分別採取的高階行政官員控制模式的分析，分別可以支持假設一、假設二等兩 個假設，不過假設三並沒有能獲得實證資料的支持。
假設一和假設二能夠獲得實證資料的支持，所反映的是「非政黨輪替局內人 總統」李登輝，相較於「政黨輪替局外人總統」陳水扁，兩位先後任總統，確實 是在高階行政官員控制模式的運用上，有著鮮明的對比。此外，假設三雖然沒有 能夠獲得支持，但這僅表示著，馬英九確實是沒有如預期一般，運用了全面滲透 的高階官員控制模式。然而，這並不意味著，身為「政黨輪替局內人總統」的馬 英九，其所採取的官員控制模式，完全是超乎理論的預期，或者和李登輝、陳水 扁等兩位前任總統，就沒有區隔性可言。
如果我們先撇開相關假設獲得實證資料支持的情況，也就是不要只是在乎，
不同類型的總統上台之後，所立即採取的高階官員控制模式，而是觀察個別總統 的任期當中，官員控制模式運用的整體型態的話。我們是可以發現，在不同類型 總統之間，確實是存有官員控制模式運用型態的區隔。就李登輝總統所呈現的情 況觀之，除了在其上台之初，就立即採用漸進滲透的官員控制模式之外，更為重 要的是，漸進滲透模式可以說在李登輝總統的整個任期中，作為控制模式的基礎，
以及控制模式循環週期的開端。
雖然，李登輝總統也曾經數度採用全面接管模式，不過均是在其政治聲望的 相對高點，同時全面接管模式，也都是作為一個官員控制模式循環的終止。相較 之下，陳水扁總統所呈現的官員控制模式運用，就是一個截然不同的循環型態。
當陳水扁總統在兩千年第二季就任總統之後，就立即發動了全面接管的控制模式，
隨後也會有一段時間，是採取漸進滲透的模式，不過往往均只有六到八個季度。
而且值得一提的是，除了兩千年第二季之外，陳水扁總統都是在其政治聲望 的相對低點，發動大幅度的高階行政官員清洗。由此我們也可以明確的發現到，
在陳水扁總統主政期間，整個高階行政官員控制模式的循環型態，可以說就是以 大規模高階人事清洗作為開端，然後接著伴隨著六到八個季度，漸進滲透控制下 的相對穩定狀態。所以，我們認為這樣的情況，其實也可以反映出，作為政黨輪 替局外人的陳水扁總統，是相對注重高階行政官員的控制，同時也較不重視行政 體系的穩定。
最後，除了已經完成總統任期，有著明確的高階官員控制模式運用型態，可 以加以討論的李登輝、陳水扁等兩位總統之外，目前還在任期當中的馬英九總統，
其實也呈現出可供分析的官員控制模式運用情況。很清楚的，在馬英九總統上任 之後，並沒有如預期的採取全面滲透的控制模式，而是採取全面接管的控制模式。
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不過，除了這一次的全面接管之外，一直到兩千零一十年的第四季為止，均呈現 出相對穩定的狀態。
即使是在兩千零九年的第三季，一度因為莫拉克風災，造成馬英九總統的滿 意度重挫，但馬英九總統也並沒有因此就進行大規模的高階人事清洗，依然是維 持採取漸進滲透的控制模式。所以，到目前為止，身為「政黨輪替的局內人」的 馬英九總統，首任任期尚未結束，不過已經可以由其所採用的高階官員控制模式，
發現確實是和前兩任總統，存有一定程度的區隔。而這三位台灣在政治自由化之 後，分別在不同的時間點上台主政的總統，所呈現的高階行政官員控制模式運用 的差異性，也正是所謂高階行政官員控制的特殊性。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第七章 行政院部會人事更替
在第六章探討了台灣於一九八零年代晚期，開啟了政治自由化腳步、一九九 零年代初期，進一步民主化之後至兩千零一十年間，分別以繼任者(李登輝)，或 者是政權輪替者(陳水扁、馬英九)的身分，上臺的三位總統，在取得政治權力上 臺之後，是如何進行行政體系的控制，以及對於不同部會的介入與人事調動的情 況之後。
接著，在這一章我們將以包括行政院院本部在內的三十三個部會，行政院高 階行政官員更替的實證資料，從總體資料變化的分析，瞭解本文第四章所提及的 假設四、假設五、假設六、假設七、假設八、假設九、假設十、假設十一等假設，
是否能在實證資料當中獲得支持。此外，除了從總體資料變化觀察、探討之外，
另一方面還必須進一步透過，以部會為單位的季度別資料，建構縱橫資料迴歸模 型，進一步驗證相關假設，是否能夠於多變量的迴歸分析模型當中，獲得實證資 料的支持。
以下，將在第一節呈現一九八八年第一季到兩千零一十年第四季，一共九十 二個季度之間，行政院院本部暨所屬三十二個部會，整體的高階行政官員更替率 變化。另一方面，在第二節討論隨著總統輪替與否、連任與否的處境差異，是否 有不同的部會高階行政官員更替率。而在第三節預計將探討的是，在總統大選、
立委選舉、縣市長選舉、政黨輪替等重要時機，會呈現出什麼樣的部會高階行政 官員更替率。
此外，在第四節將探討，隨著是否掌握過半立法院，以及監察院對行政院各 部會的監督，因而影響行政院各部會的高階行政官員更替程度。而第五節將分析，
隨著部會核心與否、技術性高低的特質差異，是否有不同的部會高階行政官員更 替程度。最後，則是在前五節的總統資料分析之外，在第六節透過以部會為單位 的季度資料，建構部會高階行政官員更替率的多元迴歸分析模型。接著，就先探 討一九八八年第一季到兩千零一十年第四季，歷年來的行政院暨所屬部會的高階 行政官員更替情況。
第一節 行政院暨所屬部會高階行政官員更替情況
如圖 7-1 所呈現的是，歷年來行政院院本部暨所屬三十二個部會，於九十二 個季度當中，整體的高階行政官員更替率變化情況。而在此所謂的部會高階行政
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官員更替率，正如本文第四章第二節所提到的，是指各個部會的常務次長、政務 次長、部長層級等高階行政官員的更替率。116在一九八八年第一季到兩千零一十 年第四季，一共九十二個季度當中，分別在兩千年第二季、兩千零八年第二季等 兩個季度，出現百分之六十四最高、百分之六十三次高的行政院院本部暨所屬部 會高階行政官員更替率。而除了高度高階行政官員更替率變化的季度之外，於一 九八八年、一九九九年、兩千零七年、兩千零一十年等年度，也有出現零更替率
官員更替率，正如本文第四章第二節所提到的，是指各個部會的常務次長、政務 次長、部長層級等高階行政官員的更替率。116在一九八八年第一季到兩千零一十 年第四季，一共九十二個季度當中，分別在兩千年第二季、兩千零八年第二季等 兩個季度，出現百分之六十四最高、百分之六十三次高的行政院院本部暨所屬部 會高階行政官員更替率。而除了高度高階行政官員更替率變化的季度之外，於一 九八八年、一九九九年、兩千零七年、兩千零一十年等年度，也有出現零更替率