第三章 研究理論
第四節 委託人類型與行政官員控制
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調動，不論對於施政的表現，或者是民眾的觀感而言，都未必是有利的作法。
第四節 委託人類型與行政官員控制
在前面幾節分別說明代理人理論、多重委託-代理人結構，以及行政體系的 人事任命結構之後，在這一節將進一步探究的是，行政體系當中最為重要的代理 人，以及委託人，也就是總統的類型，以及相對應的行政官員控制模式。14在這 一節我們首先要說明的是，同時扮演人民權力代理人、行政官員權力委託人的美 國總統，其透過哪些方式，進行官員的政治控制，以及這些控制機制的發展趨勢。
其次，除了針對美國總統，控制行政官員相關機制，發展趨勢探討之外，有 必要更進一步分析，隨著不同類型的委託人(總統)掌握權力，相對應又呈現出哪 些類型的行政官員控制模式呢？依此，我們即可在大的發展趨勢之外，對於這個 以總統為首的行政體系當中，其所呈現的委託代理關係，有更為細緻的理解。當 然必須強調的是，這裡所提到的委託人類型，以及相對應控制模式的建構，也是 以制度性代理人理論為基礎，在同時考量到動機與制度環境之下，以美國的經驗 所進行的模式建構。
最後，當我們已經瞭解大的發展趨勢，並且也建構了委託人類型與相對應的 行政官員控制模式之後，我們將會進一步分析，如何將這一節所提出的代理人類 型，運用在台灣的個案當中。
一、行政官員政治控制機制與趨勢
首先，就行政官員的政治控制機制，以及發展趨勢而言，以美國為例大致上 可以分為，人事制度、管控制度與人事任命行為等的發展。在人事與管控制度的 發展上，一九七零年代之後，呈現出總統人事權擴張、管控機制強化的大趨勢。
此外，美國從一九二零年代起到一九七零年代，行政改革幾乎都是不斷的進行聯 邦政府的人事擴張，而所具體呈現的不外是，組織發展得更為繁雜，並且強調專 業化(Heclo, 1977:60-64)。
而且 Stillman(1987:117)和 Pfiffner(1987a:141)均指出，美國總統當選之後，
在聯邦政府當中，可以進行更換或是任命的政務職位，就接近四千人左右。而在 高階的行政職務當中，總統可以進行提名，或是任命一定比率人員的職位，包括
14 在此必須特別強調的是，本文所謂的總統的類型和相對應的行政官員控制模式，是以美國的 經驗作為探討的基礎。也因為以美國總統的經驗作為討論的基礎，所以本文強調總統是整個行政 體系當中最為重要的委託人。
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由總統提名而且參議員同意(Presidential Nomination and Senate Confirmation, 簡 稱 PAS)、高階行政官員(Senior Executive Service, 簡稱 SES)，以及奉表 C(Schedule C)等幾種職位類型(Lewis, 2008:21-23)。15
其中，總統提名參議員同意的 PAS 職位，於聯邦行政體系當中，最為人所 知的職位，不外是內閣的閣員。此外，高階行政官員(SES)職位，是在一九七八 年通過文官改革法案(Civil Service Reform Act)之後，所創立的職務。該類型的職 務，總統可以任命的比率，最多不可超過總額百分之十，同時也不能超過個別機 關員額的百分之二十五(Lewis, 2008:21-23)。至於奉表 C 是創立於一九五五年，
適用於機關內的機密性、機要性，以及政策性的職位，該職務讓總統可以將影響 力深入到，機關內較低的層次(施能傑，1996：88-90)。
除了人事任命權的擴張之外，就管控制度的發展而言，如 Wood and Waterman (1991:804-805)所指出，總統除了透過人事任命控制官僚之外，還可以透過管理 暨預算辦公室(Office of Management and Budget, 簡稱 OMB)操控機構的資源，並 且監督行政官員的行動。而且總統介入政策制訂的過程，也幾乎可以說是呈現出 集權化、制度化的趨勢，實際的例子如在杜魯門(Truman)、艾森豪(Eisenhower) 時期，政策制訂過程中，總統與行政機關的高度結合。此外，在甘乃迪(Kennedy)、
詹森(Johnson)時期，為了能夠強化總統，在政策制訂過程的影響力，則是著手強 化白宮的幕僚群。(Moe, 1985:251-252)
除了制度層面之外，就人事的調動或是任命的行為面而言，雖然每一個總統 上臺之後，所組成的內閣各有不同的特色。不過在人事的任命上，還是會有頗為 有趣的相似之處。在內閣的組成方面，如共和黨的尼克森(Nixon)首次當選總統 時，所組成的內閣，就被認為是一個以男性、共和黨、白人為主的內閣，可以說 是極為保守的內閣構成型態。相較之下，民主黨的柯林頓(Clinton)所組成的內閣，
被認為不論是在性別、種族、地域背景等組成上，均有所考量，可說是相對面面 俱到的內閣(Hess, 2001:112-142)。
這種隨著不同總統的上臺，而出現的差異也呈現在政治任命人員(political appointments)的任命與 調度上。 Fisher(1987:4-27)分析 詹森 (Johnson) 、尼克森 (Nixon)、福特(Ford)、卡特(Carter)，以及雷根(Reagan)等總統的政治任命情況後，
指出隨著不同總統的上任，政治任命人員的性別、種族、教育背景、專業，以及 卸任後的出路等，均有不一的差異性存在。而且這種差異性呈現出依總統所屬黨 派的不同，而有所不同的趨勢，如民主黨籍的總統主政時，總統的政治任命人員 當中，女性、少數族群獲得較大的空間，反之則是相對受到壓抑。
15 PAS 為 Positions requiring presidential nomination and Senate confirmation 的縮寫，SES 為 Senior Executive Service 的縮寫，關於這些職位的相關說明可以參考 Lewis(2008)。
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雖然，如以上所提及的內閣組成、政治任命等，存有隨著不同黨派總統的上 臺，而有一定的差異性。但 Fisher(1987:7,28,29﹚也指出：即便是民主黨籍總統 詹森所進行的政治任命，雖然給予黑人較多的空間，不過深入觀察其所能佔有的 職位層級，以及所掌握的權力，實質而言這些政治任命，可說是象徵意義較大。
此外，不論哪一個政黨的總統主政，高學歷、白人、男性為主的一個政治任命結 構，可以說這樣的大趨勢是呈現出一致性的。除了政治任命人員的構成特質之外，
在一九七六~一九八六年間，不論是哪一個黨派的總統主政，C 俸表任命人員持 續呈現擴張的趨勢，而且更出現總統上臺那一年，C 俸表任命人員降低，隔年大 幅度增加的狀況(Ingraham, 1987:428)。16
由以上的討論我們可以發現，不論是在制度、或人事調度與任命上，給予總 統在人事上有著相當大的操控空間。而且就制度的發展趨勢而言，可以說是一個 朝向政治化、集權化模式發展的趨勢(Moe, 1985)。之所以會有這樣的發展趨勢，
其實不外乎因為，在整個行政權當中，總統是唯一透過選舉，而取得正當性的職 位(Polsby, 1978:18)。此外，加上總統相較於國會，具有權力集中、握有政策發動 權等優勢，同時又加上法律的行政詮釋，以及具有灰色地帶特性，使得總統在與 國會競爭行政官員控制時，是處在制度性的優勢地位(Moe, 2003:427-435)。
所以，對於行政官員的控制方面，不論是在制度面的發展上，或者是人事的 任命與調動上，相較於國會而言，總統都佔有相對的優勢地位。而且從委託代理 人理論的角度觀之，總統是行政體系當中，唯一必須定期直接面對人民，以選舉 加以檢驗的職位，所以為了穩固權力基礎、取得連任，勢必要能夠主導政策的方 向。那麼，總統毫無疑問的，將會在制度設計上、人事任命與調動上，爭取更大 的影響力，進行可能的人事布局，同時在權力競逐的誘因之下，也將驅使著總統 不斷的嘗試，尋求一個更有利的制度變革(Moe, 1985)。
二、委託人類型與行政官員控制模式
那麼除了制度的變革之外，在一個必須定期進行總統改選的民主制度當中，
隨著不同的總統主政，又將會有什麼樣的行政官員控制模式出現呢？每一個總統 上臺之後，所採取的行政官員控制模式，會是一個獨立的個案，或者是有著特定 的類型與模式可供追尋呢？在美國的經驗當中，確實是有特定的模式可循，當然 必須一提的是每個總統也會有特定的控制手段，或者是不一的領導風格。
16 Ingraham(1987:428)的研究指出，不論是民主黨籍的總統卡特，或者是共和黨籍的總統雷根，
在就任總統的那一年，C 俸表任命的人員比率降低，隨後在隔年大幅度的增加。由此可以看出不 論是哪一個黨籍的總統，透過 C 俸表任命的人員，進行官員政治控制的模式可以說是相似的。
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然而，之所以會有特定類型的行政官員控制模式出現，如果從委託代理人理 論的角度出發，我們不難發現這些行政官員控制的類型，正是作為行政官員委託 人的總統，隨著政治經驗的不同，以及所面對政治結構誘因的差異所做出的反 應。
﹙一﹚委託人類型建構
首先，就委託人類型的建構而言，我們可以從政黨輪替與否，以及是否有聯 邦政府任職經驗等兩個面向建構委託人類型。以下，分別探討政黨輪替與否，以 及是否具有聯邦政府經驗等兩個面向。
1、政黨輪替與否面向
如果從政黨輪替與否的面向觀之，對於如總統這樣透過選舉競爭，或者是其 他合法的方式繼位，進而成為行政體系當中，唯一獲得人民授權的代理人而言，
政黨輪替具體的政治意涵與制度意義，就是施政方向轉變的需求。在民主政治當 中，選舉決定了特定政黨的候選人，成為人民權力的代理人，同時也意味著人民 選擇特定政黨所主張的政策方向。因此，政黨輪替相較於非政黨輪替，最大的差 異在於不同政黨所標舉的政策方向，在這一個階段獲得人民的青睞。例如一九八 八年共和黨籍的喬治.布希(George Bush)，就是打著雷根政策延續而當選，相對 的一九九二年當選的民主黨籍美國總統比爾.柯林頓(Bill Clinton)的競選主軸就 是「改變」(change)(Hess, 2002:147)。
而這種施政方向轉變的需求，最具體呈現的行政官員控制模式，不外是透過 高階人事的重新任命、職務調動，進而達到試圖轉變施政方向的目的。所以，如
而這種施政方向轉變的需求，最具體呈現的行政官員控制模式，不外是透過 高階人事的重新任命、職務調動，進而達到試圖轉變施政方向的目的。所以，如