第六章 總統的高階政務及事務官員調動模式
第二節 部會介入與高階行政官員任期
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是沒有能夠獲得實證資料支持的。因為馬英九總統於兩千零八年第二季，在二次 政黨輪替的情況下上臺之後，並沒有進行全面滲透，而是採取全面接管的控制模 式。
不過，我們也可以發現的是，在政黨輪替政治環境下，取得執政權力的馬英 九，在掌握大權的初期，雖然立即進行大範圍、大量的高階行政官員的人事清洗，
但介入的範圍與人事調度的強度，是低於陳水扁主政的同一個時期。
由此也不難看出，作為一個政黨輪替下、局內人總統的馬英九，在其主政的 初期，雖然同樣急於掌控行政體系，且採用與陳水扁上臺之初相似的官員控制模 式，但依然是和政黨輪替下的局外人總統所發動的全面接管，在強度上略有差異。
此外，就因為馬英九總統是政黨輪替下的局內人總統，理論上政策調整的需求也 是相對較高，但卻是相對重視內閣的穩定。
所以，從兩千零八年第二季，發動歷年來介入範圍、調動高階官員人數次高 的全面接管之後，在馬英九主政以來的十一個季度當中，從兩千零八年第二季到 兩千零一十年第四季為止，是以漸進滲透的官員控制模式為主，穿插重點突破模 式，而呈現出相對穩定的格局。
很明顯，對於一個政策方向調整需求較大，但相對能夠體認行政體系利益，
政黨輪替下的局內人總統而言，面對這種因為資訊不對等、利益結構的不一致等，
所引發委託-代理人之間的代理人難題，雖然在其主政之後，立即採取大範圍、
大量的高階行政官員的清洗。不過，為了能夠維持行政體系的運作，還是在全面 接管之後，必須採取漸進滲透的方式控制，並且偶而配合重點突破的控制模式，
進而緩和所面對的代理人難題。
第二節 部會介入與高階行政官員任期
上一節討論了台灣在一九八零年代晚期，政治自由化之後到兩千零一十年間，
李登輝、陳水扁、馬英九等三個於不同時期上臺的總統，所分別採用的官員控制 模式之後。接著在這一節我們將關注的焦點放在，這三位所處政治環境，以及自 身政治經歷皆有差異的總統，在各自的任期間，主要關注的又是哪些部會呢？為 了回答這些問題，以下將以表 6-4、6-5、6-6，分別呈現李登輝(1988~2000)、陳 水扁(2000~2008)、馬英九(2008~2010)時期，介入各部會的比率、各部會高階行 政官員的平均任期，以及標準化任期。
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﹙一﹚李登輝時期的部會介入與高階行政官員任期
如表 6-4 所呈現李登輝總統時期，部會的介入比率、平均任期，以及標準化 任期。首先，就各個指標的平均值觀之，在李登輝主政的四十九個季度當中，包 括院本部在內的各個部會，一共四百三十三人次的高階行政官員，平均任期為三 十三點零一個月。這樣的任期長度，如果進一步加以標準化，是佔李登輝總統主 政期間的百分之二十七。如果進一步觀察介入次數的比率，可以發現平均介入次 數比率為百分之十七點四九，而歷年來介入各個部會的季度次數總和，一共有兩 百四十七個季度次數之多。
除了各個指標所呈現的總體平均狀況之外，各部會的高階行政官員平均任期，
是一個比較不同部會之間，總統與不同部會的高階行政員，所存有委託-代理人 難題程度差異的觀察指標。例如成立時間相同、高階行政官員任免條件相當的 A、
B 等兩部會，如果 A 部會的高階行政官員平均任期，明顯低於 B 部會，那麼我 們就可以得知，平均而言 A 部會的高階行政官員，必然面對著較為頻繁的人事 調度，所以平均任期才會明顯偏低。而這種頻繁的高階人事調度，其所意味的不 外是，A 部會對於總統而言，相較於 B 部會，是被總統認為可能存有較多的委 託代理人難題。所以，作為權力委託人的總統，自然會透過頻繁的高階人事調度，
以期能夠降低委託代理人難題。
同樣如表 6-4 所呈現的資料，由個別部會高階行政官員的平均任期，我們可 以發現在李登輝總統主政時期的三十二個部會當中，有十二個部會的高階行政官 員平均任期，是低於各部會的總平均三十三點零一個月的任期，而其餘的二十個 部會則呈現出高於總平均任期的情況。在各個部會當中，最低平均任期為海巡署 的四個月，其次則是中選會的十六點四四個月，國防部的二十一點三二個月排名 第三、陸委會是以二十六點零六個月排名第四、財政部二十六點五零個月排名第 五、體委會二十八個月排名第六，而行政院院本部的平均任期為二十八點零二個 月排名第七。
值得ㄧ提的是，各個部會的高階行政官員平均任期，從排名第六短的體委會，
到排名第十二短的外交部，其高階行政官員的平均任期約為二十八個月左右，平 均任期是介於二十八~二十八點九個月之間。不過，到了排名第十三名短的退輔 會，其高階行政官員平均任期，就大幅擴張為三十三點二三個月，而且這種擴增 的趨勢，就由平均任期三十三點三二個月，擴增到故宮博物院的一百一十一個月。
故宮博物院是三十二個部會當中，有最長的平均高階行政官員任期的部會，而次 高的平均任期則是環保署的五十八個月，兩個部會的標準化任期，更分別是百分 之七十七，以及百分之四十。
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主委名單 http://www.cec.gov.tw/?Menu_id=321113 體委會在一九九七年七月正式成立，並且掛牌運作以來，在一九九七年高階行政官員僅任命 主委一位，而到了一九九八年又任命三位副主委。而這些體委會的高階行政首長，就沒有再有任 何調動，一直到李登輝總統於兩千年五月二十日卸任為止，完全沒有調動。所以，體委會才會呈 現出如此高的標準化任期。此外，還要說明的是，李登輝時期所有的任期估算，是估算到兩千年 的第一季為止。
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農委會(1984) 34.62 (13) 14.29 (7) 0.24 經建會(1984) 35.24 (17) 22.45 (11) 0.24 僑委會(1931) 35.64 (14) 10.20 (5) 0.25 蒙藏委員會(1929) 37.00 (4) 6.12 (3) 0.26 經濟部(1949) 37.19 (16) 18.37 (9) 0.26 國科會(1972) 38.29 (14) 10.20 (5) 0.26 衛生署(1970) 39.00 (11) 14.29 (7) 0.27 勞委會(1987) 40.45 (11) 14.29 (7) 0.28 原民會(1996) 41.00 (3) 0.00 (0) 0.28 青輔會(1982) 41.14 (7) 8.16 (4) 0.28 主計處(1959) 44.00 (10) 10.20 (5) 0.30 人事行政局(1993)114 47.78 (9) 12.24 (6) 0.33 文建會(1981) 48.89 (9) 12.24 (6) 0.34 原能會(1970) 54.33 (6) 6.12 (3) 0.37 環保署(1987) 58.00 (9) 8.16 (4) 0.40 故宮博物院(1986) 111.00 (4) 2.04 (1) 0.77 平均 33.01(433) 17.49(247) 0.27
資料來源：原始資料取自｢台灣政經結構變遷資料庫的行政首長暨官僚資料庫｣，表格內容由作者自行整理。
從以上的討論，如果不考慮到各個部會的其他條件，那麼我們似乎可以認為，
在李登輝總統主政時期，海巡署、中選會、國防部、財政部、體委會、行政院院 本部等部會，相較之下是存有較高的委託代理人難題，所以才會呈現出相對較低 的高階行政官員平均任期。不過，如果仔細分析這些高階行政官員平均任期較短 的部會，其法治化時間、介入次數比率，以及標準化任期，我們就可以發現，對 於李登輝總統而言，確實存有較高委託代理人難題的部會，是國防部、陸委會、
財政部、行政院院本部等部會。
而之所以海巡署、體委會、中選會等三個部會，高階行政官員的平均任期偏 低，但卻不被視為是存有較高委託代理人難題的部會，其衡量的主要原因在於，
就中選會而言，於兩千零四年之前，該委員會主委皆是由內政部長，或者是行政 院政務委員兼任之。所以，中選會的高階人事，是隨著其他部會高階行政官員的 變動而變動，因此其所呈現的高階行政官員平均任期，未必真切反映該部會與總 統之間的關係。至於就海巡署、體委會等兩個部會而言，海巡署雖然呈現出僅四 個月的平均任期，但是部會的介入比率卻為零，且標準化任期高達百分之百，這 是個看似矛盾但又沒有錯誤情況。
114 雖然，人事行政局於一九九三年，才因為行政院人事行政局組織法的通過，正式完成了該機 關的組織法治化。但行政院人事行政局，早在一九六七年就已經設置。該機關的相關沿革，請參 考行政院人事行政局網站 http://www.cpa.gov.tw/mp.asp?mp=1
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因為海巡署於兩千年才成立，在整個李登輝主政期間，到兩千年五月二十日 下臺為止，在首次任命了海巡署的署長、副署長之後，就沒有進行高階人事的調 動。115所以，對於海巡署而言，正因為成立時間較晚，所以就出現相當之低的平 均任期，但事實上李登輝總統並沒有透過高階人事的調動，進而對海巡署進行官 員的控制。
而同樣的情況也發生在體委會，該會的高階行政官員平均任期為二十八個月，
但事實上李登輝總統未曾針對體委會，進行高階人事的調動，也因為如此所以體 委會的介入次數比率為零。因此，由以上的說明之後，我們就可以確定的是，在 李登輝主政期間，確實存有較高委託代理人難題的部會，分別是國防部、陸委會、
財政部，以及行政院本部等幾個部會。所以，這些部會的高階行政官員平均任期，
才會呈現出相對較低的情況。
﹙二﹚陳水扁時期的部會介入與高階官員任期
在上一節討論了李登輝時期，各部會的高階行政官員平均任期、介入部會比 率，以及標準化任期之後，接著在表 6-5 呈現陳水扁總統主政時期，部會的介入 比率、平均任期，以及標準化任期。若是就各個指標的平均值觀之，在陳水扁總 統主政的八年(三十二個季度)當中，包括行政院院本部在內的各個部會，一共有 三百九十一人次的高階行政官員，平均任期為二十七點六五個月(約為兩年又三 個半月)。這樣的情況，相較於李登輝總統主政期間的高階官員平均任期而言，
在上一節討論了李登輝時期，各部會的高階行政官員平均任期、介入部會比 率，以及標準化任期之後，接著在表 6-5 呈現陳水扁總統主政時期，部會的介入 比率、平均任期，以及標準化任期。若是就各個指標的平均值觀之，在陳水扁總 統主政的八年(三十二個季度)當中，包括行政院院本部在內的各個部會，一共有 三百九十一人次的高階行政官員，平均任期為二十七點六五個月(約為兩年又三 個半月)。這樣的情況，相較於李登輝總統主政期間的高階官員平均任期而言，