第五章 總統的制度權力
第二節 總統掌控的行政院所屬部會及高階人事
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消之後，而完全將行政院院長任命權賦予總統。
就在這樣的情況之下，台灣的總統在民主化之後，一系列的權力擴張議程，
就隨著一九九七年第四次憲法增修條文制訂獲得確立。總統透過憲法增修條文所 獲得的權力，不僅優於三六憲法的相關規範，同時更進一步超越了動員戡亂時期 臨時條款所賦予的相關權力。而且在增修條文體制下的總統，隨著掌握了行政院 院長的任命、免職大權，已經成為了不但不受行政副署權限制。此外，總統又因 為主宰了行政院院長任免大權，而能夠在憲法增修條文與三六憲法，所建構而成 的制度上，一舉掌控行政大權，這更是總統於一九四七年行憲以來，被賦予最為 龐大的權力。
而對 於總 統採 取這 樣一 個 漸進 的 權力擴 張模式 ，這就 如同 March and Olsen(1989:94)所指出的，制度的變革往往不是持續、有意識性的安排，相較之 下卻是透過逐漸適應(incremental adaptation)的方式去解決問題。換句話說制度的 變革就是ㄧ個因為要解決眼前所不斷要面對的問題，因而會呈現出一種逐漸的適 應過程。不過，不論如何我們可以明確的得知，隨著憲法增修條文的制訂，以及 隨後頻繁的增修，台灣的總統已經是一個實際握有高階行政人事任免大權，可以 說是身處於「位高權重、總統有權、行政院院長有責」的制度環境當中。
第二節 總統掌控的行政院所屬部會及高階人事
瞭解總統在憲法增修條文，以及三六憲法本文，所建構的制度環境當中，確 實擁有能夠掌控行政官員任命的權力之後。接著在這一節我們進一步探討，由總 統所掌控的行政院，以及其所屬各個部會，部會的法治化時間，所配屬的首長、
次長等高階行政官員的員額，以及相關人事任命的法律規範。
由此我們才能夠瞭解，本文所要探究的行政院各部會，高階行政官員的控制，
其所涵蓋的部會範圍，以及高階行政官員的人數。以下，就以表 5-3 呈現，行政 院本部暨所屬部會的高階人事員額、任期，以及任命的制度規範。
表 5-3 行政院直屬機關高階人事員額、任期、任命情況(1988~2010)
機關名 法治化 首長、次長等高階官員的員額 任期 任命
(1)行政院本部 1928
1、院長、副院長各 1 人(1946 年)，政務 委員 5 人至 7 人，秘書長 1 人，副秘 書長 1 人﹙1947 年﹚。
2、院長、副院長各 1 人，政務委員 7 人 至 9 人，秘書長 1 人，副秘書長 2 人
不固定
行 政 院 院 長 提 請 總 統 任命
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局網站 http://www.cpa.gov.tw/mp.asp?mp=181 表 5-3 所呈現的資料，是到兩千零一十年為止，包括行政院院本部在內，一共四十一個部會，
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所要討論的行政院所涵蓋的各個部會，就成立的時間先後而言，是存有相當大的 差別的。當然，這樣的情況反映出，在部會的歷史悠久性上，是有著明顯的差異 性。
此外，如果進一步觀察行政院所屬部會的高階行政官員(首長、次長層級)員 額，可以發現歷年來，法定的員額並非是完全沒有變動。就以財政部為例，於一 九二八年的財政部組織法規範當中，僅規定設有部長、政務、常務次長等高階行 政官員，有趣的是這些規範當中，並沒有具體的在法條當中，列出常務、政務次 長的員額。
不過到了一九八一年的財政部組織法修訂之後，就在法條當中具體的規範了，
財政部設部長一人、政務次長一人、常務次長一人。如果就這樣的內涵而言，基 本上沒有太大的改變，唯一的差異在於，將高階行政官員的員額，明確呈現在財 政部組織法的條文當中。而到了一九九一年，財政部組織法再一次進行首長員額 方面的修訂，於該次條文的修訂，常務次長的員額，被擴增為可以設置兩位常務 次長。然而，類似於財政部的情況，其實也可以在其他部會的相關組織法規變革 當中發現。
所以，由此我們可以得知的是，一些成立時間較早的部會，在早期的組織法 規當中，基本上並沒有具體設下高階行政官員的員額數，而將員額用文字明確的 規範在相關的組織條文當中，往往都是在行憲之後的相關組織法規修訂才加以規 範。此外，在相關員額的規範上，除了首長必然是只有單一名額之外，在次長的 員額規範上，多數部會是有一個以上的員額，而且值得注意的是，整體而言，隨 著各部會組織法的修訂，高階行政官員的員額數，是有所擴增的。
至於就各個部會的高階行政官員的任期而言，包括行政院院本部在內的四十 一個部會當中，僅有金融監督管理委員會、中央銀行、公平交易委員會、飛航安 全調查委員會、國家通訊傳播委員會等五個部會，有明確在相關組織法規當中，
設下三到五年長度不一的固定任期，使得這些部會的高階官員擁有任期保障。相 較之下，其餘的三十六個部會，各個部會的高階行政首長、次長等，均沒有固定 的任期。
而且高階行政官員，具有固定任期，以及沒有固定任期的部會比率，分別為 百分之十二(五個)及百分之八十八(三十六個)。所以，由此我們可以瞭解到，行 政院所屬的部會當中，高階行政官員，就任期而言是有相當高的彈性，絕大多數 皆非是任命之後，就受到任期保障的職位。而且這些任期彈性極高的職位，也正 是總統用以進行高階人事調動，進而掌控各個行政院所屬部會，所不可或缺的制 度工具。
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最後，如果進一步觀察各個部會的行政首長任命，可以發現包括行政院院本 部，四十一個部會當中，僅有法規委員會(行政院秘書處辦理)、消費者保護委員 會(行政院副院長兼任主委)、飛航安全調查委員會(行政院長指定)、北美事務協 調委員會(行政院長指定)、國家通訊傳播委員會(由委員互選產生)等五個部會，
並非採取行政院長提請總統任命的方式為之。
而其餘三十六個部會均採取，由行政院院長提請總統任命的方式，進行部長、
次長層級的高階行政官員任命。這種行政院長提請總統任命的任命方式，配合上 由憲法增修條文和三六憲法本文所建構起，由總統全面掌控行政院長去留的憲法 規範下。很明顯的，這些部會的高階行政官員，以及行政院院長的去留，在制度 上幾乎完全是掌控在總統的手中。
由以上的討論，我們可以得知，依據相關的憲法，以及法律規定，包括行政 院本部在內的四十一個部會當中，可以由總統任意進行高階人事任免，並且不會 有任命之後，就有任期保障的部會，一共有三十三個部會之多。因此，本文選取 這三十三個部會，進行高階行政官員控制的討論。
至於，不列入討論的部會有(1)金融監督管理委員會(具有任期保障)、(2)北美 事務協調委員會(主委由行政院長指定)、(3)法規委員會(人事由行政院秘書處辦 理)、(4)中央銀行(具有任期保障)、(5)公平交易委員會(具有任期保障)、(6)消費 者保護委員會(主委由行政院副院長兼任)、(7)飛航安全調查委員會(具有任期保 障)、(8)國家通訊傳播委員會(主委、副主委由委員互選、有任期保障)等八個部 會。
將這八個部會扣除之後，以下以表 5-4 呈現包括行政院院本部在內，一共三 十三個行政院所屬部會，從一九八八年到兩千零一十年之間，隨著不同的總統在 任，部會數目的增加，以及首長、次長層級高階行政首長數目的增長情況。
如表 5-4 所呈現的歷年來行政院各部會，以及部會的高階行政官員數目，我 們可以發現，在一九八八年的時候，包括行政院院本部在內，可由總統任意任免 高階行政官員的部會就有二十七個，而這些部會所屬的高階行政官員數目，更有 九十二位之多。兩相對照之下，在兩千零一十年的時候，該類部會的數目增長到 三十三個，累計部會增長比率為百分之二十二，歷年來一共增加了六個部會。而 在高階行政官員數方面，在兩千零一十年的時候，人數增加到一百二十四人，歷 年來的累計高階行政官員增長比率，有百分之三十五之多。
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表 5-4 歷年來行政院各部會暨高階行政官員數目(1988~2010)83
總統(任期別) 西元年(民國) 部會數目 累增率 高階行政官員數 累增率 李登輝(繼任)
1988 (77) 27 --- 92 --- 1989 (78) 27 0.00 92 0.00 1990 (79) 27 0.00 92 0.00
李登輝(首任)
1991 (80) 28 0.04 97 0.05 1992 (81) 28 0.04 99 0.08 1993 (82) 28 0.04 99 0.08 1994 (83) 28 0.04 99 0.08 1995 (84) 29 0.07 105 0.14 1996 (85) 30 0.11 108 0.17
李登輝(連任)
1997 (86) 31 0.15 113 0.23 1998 (87) 31 0.15 114 0.24 1999 (88) 31 0.15 117 0.27 2000 (89) 32 0.19 118 0.28
陳水扁(首任)
2001 (90) 33 0.22 121 0.32 2002 (91) 33 0.22 122 0.33 2003 (92) 33 0.22 122 0.33 2004 (93) 33 0.22 123 0.34
陳水扁(連任)
2005 (94) 33 0.22 123 0.34 2006 (95) 33 0.22 123 0.34 2007 (96) 33 0.22 123 0.34 2008 (97) 33 0.22 123 0.34 馬英九(首任) 2009 (98) 33 0.22 124 0.35 2010 (99) 33 0.22 124 0.35
資料來源：由作者自行整理自行政院首頁、各部會組織法
83 表 5-4 所呈現，關於部會數的累增率，是以一九八八年的部會數目作為基數，然後以歷年的部 會數，減去這個基數之後，除以一九八八年的部會數目。例如我們要計算到了兩千零一十年的時 候，相較於一九八八年有多少部會的累增率，就是以兩千零一十年的部會數 －(減去)一九八八 年的部會數，然後再以這兩個年度的差 /(除以)一九八八年的部會數。其具體的計算就是 (33 － 27) / 27 ＝ 0.22 。同樣的在高階行政官員數的累增率方面，其估算方式是類似的，可以依此類 推。例如我們想要得知兩千零一十年，相較於一九八八年呈現的高階行政官員數的累增率，其具 體的計算為：(124 －92) / 92 ＝ 0.35 。
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從這樣的對照，我們可以發現，歷年來高階行政官員數的增長，是遠超過部 會數目的累計增長。這種情況所反映的是，在台灣政治自由化、民主化之後，當 部會首長必然只能有一個的原則下，各個部會所配置的次長人數，必定是呈現出 擴張的趨勢。而高階行政官員數目的擴張，同時也意味著，掌握著人事任免權的 總統，有著更大的彈性，可以透過人事任免的方式，進而達到掌控行政部門的目 的。因為當可供總統進行人事任免的職位，擴張的情況下，總統所掌握的人事籌 碼就隨之增加，同時可以操弄的空間也隨之擴張。
除了觀察部會數目，以及高階行政官員人數，相較於一九八八年，到兩千零 一十年為止，所呈現出的累計增長之外。如果我們進一步觀察，在不同的總統主 政期間，所呈現的部會以及高階行政官員，部會數目、官員人數增長情況，其實 有著相當有趣的差異。就以部會的數目而言，到兩千零一十年為止，累計增長率
除了觀察部會數目，以及高階行政官員人數，相較於一九八八年，到兩千零 一十年為止，所呈現出的累計增長之外。如果我們進一步觀察，在不同的總統主 政期間，所呈現的部會以及高階行政官員，部會數目、官員人數增長情況，其實 有著相當有趣的差異。就以部會的數目而言，到兩千零一十年為止，累計增長率