第二章 相關文獻回顧
第三節 菁英、制度、政治控制
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由以上的討論，我們可以得知制度性代理人理論，是被廣泛運用在國外相關 研究上，不過在台灣的行政官僚研究上，所受到的重視相對較少。該理論基本上 主要被運用在個案的分析，以及提出相關的建議。不過隨著政黨輪替，成為台灣 政治發展的常態之後，委託-代理人問題，勢必成為每一次政黨輪替之後，所要 面對的課題。同時，我們也可以由陳敦源(2000、2002)以制度性代理人理論作為 研究理論，進行台灣行政官僚問題的分析，而瞭解到台灣確實是存有委託代理人 難題，同時也可以得知此一理論，被運用在台灣的行政官僚等相關研究上，確實 是恰當的。
因此，我們更可以肯定的是，不論是就台灣現實的政治發展上，或者是已經 出現的相關研究文獻觀之，以制度性代理人理論，運用在台灣的政治自由化、民 主化之後，關於總統與高階政務、事務官員之間，所呈現的委託-代理人互動的 相關研究上，是存有現實政治發展上，以及理論運用上的適當性與切實性。
第三節 菁英、制度、政治控制
前兩節分別從研究主題、理論進行探討，我們可以發現台灣整個高階行政官 員的研究，其核心議題可以說就是，以高階政務及事務官員任命、調動、組成等，
作為手段的政治控制。而研究的題材不外是，從行政菁英的組成、流動，以及相 關如考銓、政務官、事務官體制等的制度設計課題入手。當然，就研究的議程觀 察，可以發現是隨著整體的政治環境變化，在研究理論層次上，也是有所調整的。
同時，在整體政治環境變遷之下，受到關注的研究標的也有所不同，而對於 類似的研究標的，也因為採取不同的理論觀點，因而產生不同的詮釋觀點。然而，
到目前為止在諸多研究當中，不論是行政菁英的組成、流動，以及進一步的比較，
或者是相關制度的探討，均有一定的成果。
不過關於政治自由化之後的研究，其實並未能夠適度的重視，在政黨輪替已 經逐漸常態化的政治格局當中，為了緩解「新政府、舊官僚」、「委託-代理人利 益結構差異」等，所造成的高階人事控制難題，而發動的人事任命與調動，以及 這些政治現象的背後，所隱含更為深刻的委託-代理人問題。在這樣的情況下，
不但對於高階政務及事務官員政治控制有所爭議，同時亦未能探討行政菁英組成 與流動，受到哪些制度性因素的影響。以下，就分別檢討各種理論架構的特質與 不足。
首先，就恩庇侍從理論架構下的研究而言，在該理論指引之下，所進行的相 關研究，其所關注的是威權統治者，如何透過高階政務，以及事務官員的政治控 制，進而能夠鞏固威權統治體制。所以，不論是行政菁英的組成結構或者是流動，
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均被視為是一種威權統治者意志的展現，而一切的職位、人事安排不外是為了政 治權力的鞏固。透過相關研究，我們可以瞭解到，採取黨政人事的重疊，以及運 用同為少數的外省菁英，作為高階行政菁英，成為威權統治者控制高階政務，以 及事務官員的重要手段。
當然，在恩庇侍從的理論框架下，如行政菁英與威權統治者之間，是否有追 隨關係、高階行政菁英的省籍背景(本省、外省)、那些行政菁英兼任國民黨中常 委等，自然是重要且不可忽視的研究變數。很明顯的，在此一理論的指引之下，
研究者更為關注的是，統治者與高階行政菁英之間 ，所存在的非正式關係 (informal relations)。而在該理論架構之下，以高階政務及事務官員任命、調動、
組成等，所進行的政治控制，毫無疑問的，就是一個既存的歷史事實。可以說是 純粹被用來解釋威權統治者，如何維繫其統治權力。也因為如此，相對並沒有太 多的爭議，或者是存有價值性的批判可言。
不過，隨著台灣的政治自由化、民主化之後，整體的政治大環境，已經出現 了劇烈的變革，而且隨之而來的政治市場開放，更使得以往被威權統治者，用以 維繫政治權力運作的政治侍從主義，正逐漸的崩解當中(Ｗang, 2004, 王金壽，
2007)。那麼在這樣的情況下，我們認為，當所要研究的議題、相關的研究素材，
是處在台灣政治自由化之後的時空背景，而且政治運作也更趨於制度化的情況下，
相對著重於非正式關係的恩庇侍從理論，就不具有如以往一般的適切性。
然而，隨著威權統制的退去，政治自由化、民主化的到來，雖然台灣並沒有 立即在一九九零年代初，就出現中央政權的政黨輪替，不過政治/行政二分理論，
很快的成為相關研究的重要理論。同樣的在政治/行政二分理論框架之下，以高 階政務及事務官員任命、調動、組成等，所進行的政治控制，依然是相關研究的 核心研究素材。但和解釋威權統治，如何被鞏固的恩庇侍從理論有所不同的是，
政治/行政二分理論，其所強調的是政治控制，所應該存在的界線，以及帶有強 烈價值判斷的批判。
以政治/行政二分理論，所進行的相關研究，不論是制度層面，或者是探究 菁英組成、流動，所著重的均是在制度層面，該如何劃出合理的政治控制界線。
而在實證上關注的是，擁有權力的主政者，是否有逾越這條界線。基本上，這個 理論有著強烈的價值取向，而其所強調的是行政的中立，以及政治力所應該有的 節制。不過，該研究取向最為嚴重的不足與挑戰，在於無法明確的將這條行政與 政治的界線劃分出來，或者是對於這個界線，基本上並沒有辦法達成一致的共 識。
而且相關研究的實證分析，著重於評價與批判，掌握著高階行政官員任命、
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調動權力者，是否逾越這條缺乏一致共識，甚至未能被明確劃分的政治控制界線。
但是此一理論，對於行政菁英組成與流動背後的相關影響因素，並沒有太多的著 墨。不過該理論，並沒有能夠明確界定出，政治與行政的界線。所以，採取此一 理論觀點的研究，大致上對於過去威權統治時期、自由化之後，威權統治者所採 取的高階政務，以及事務官員控制手段是有所批判。
但卻也有少部分的研究者，將以往威權統治者的高階政務，以及事務官員控 制手段，視為一個可以預期、符合技術官僚養成與提拔的模式。這樣的情況，很 明顯是同一個現象，但卻出現截然不同的詮釋以及價值判斷。這些爭議的存在，
同樣也發生在對於兩千年政黨輪替後，民進黨政府所進行的高階政務，以及事務 官員調度與更替行為的分析上。
由此，我們可以得知，雖然隨著整體政治環境的變遷，政治/行政二分理論，
相較於恩庇侍從理論，在高階行政官員的相關研究上，引進了應然面的價值批評 與判斷，並且強調政治控制所應該有的界線。不過，卻也因為政治/行政二分理 論本身，就存有缺乏一致的政治控制界線共識，甚至未能被明確劃分的政治控制 界線的問題。
所以，在進行價值的評斷之餘，卻也衍生出隨著研究者需求，而各取所需、
各憑喜好，任意解讀與評價的研究困境。這樣的研究困境，除了引發相關的研究 爭論之外，更為嚴重的是，在該理論框架下，所進行的價值判斷與評價，隨之失 去應有的重要性。
其次，除了政治/行政二分理論之外，代表性文官理論，則是另一個重要的 理論。代表性文官理論所強調的是，透過行政官員代表性的強化，增加行政官員 對於社會的回應，進而能夠符合民主政治下，對於行政體系必須對社會有足夠回 應能力的期待。也就是在這個理論框架下，預設行政官員代表性的強化，可以讓 行政體系的表現，能夠符合民主政治下，人民能夠控制行政體系的期待。在台灣 運用該理論進行的研究，主要著重於代表性的描述與比較，但並沒有進一步探究，
代表性的改變，是否真的改變行政官僚對民眾的回應力。
同時在這樣的研究框架之下，在理論上亦沒有能夠探究，行政菁英組成與流 動，其背後的相關影響因素。因為，不論是以比較分析高階行政官員，其所呈現 的性別、地理區域、世代等的消極代表性，或者是進一步分析，隨著代表性的改 變，進而可能造成資源分配改變的積極代表性研究，兩者所強調的研究重心，皆 不是在哪些因素，將會影響行政菁英流動的議題上。所以，毫無疑問的，不論是 在消極的或是積極的代表性文官理論，對於本文所要探究的研究議題，所能具有 的實質助益，是相對有限的。
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相較於其他三個理論而言，制度性代理人理論，在台灣高階政務，以及事務 官員的相關研究上，可以說是較為晚近才被重視，並且運用層面相對少的理論。
到目前為止，該理論未曾被使用來針對於行政菁英組成以及流動，進行高階政務 及事務官員，政治控制的實證分析。基本上，制度性代理人理論，在台灣的政治 學研究上，主要被運用在個案的分析，以及提出相關的建議(陳敦源 2000、
2002)。
相較之下，近年來制度性代理人理論，在國外關於高階行政官員政治控制的 相 關 研究 上， 不論 是在 理論 面 的 探討 (Knott, 1993; Moe, 1984, 2002, 2005;
Williamson, 2000; Wood and Bohte, 2004; Whitford, 2005)、高階的行政官員任命、
調動(Ingraham, 1987; Lewis, 2005, 2008)，或者是因為人事任命，所引發的機關績 效變化與回應(Dolan, 2000; Lewis, 2007, 2008; Wood, 1988; Wood and Cook, 1989;
調動(Ingraham, 1987; Lewis, 2005, 2008)，或者是因為人事任命，所引發的機關績 效變化與回應(Dolan, 2000; Lewis, 2007, 2008; Wood, 1988; Wood and Cook, 1989;