第七章 行政院部會人事更替
第三節 影響部會高階行政官員更替的時機
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第三節 影響部會高階行政官員更替的時機
在上一節探討了隨著總統處境的差異，所呈現的高階行政官員更替情況，並 且初步以實證資料驗證假設四、假設五之後。於第三節我們接著探究，隨著不同 政治時機的差異，是否會出現程度不一的部會高階行政官員更替率。如本文第四 章所提出的部會高階人事更替架構，以及假設六、假設七，在此我們主要關注可 能造成行政院高階行政官員更替的政治時機，有政黨輪替、總統選舉、立法委員 選舉、縣市長選舉等時機。以下，就先以表 7- 4 呈現一九八八年到兩千零一十年 間，共計九十二個季度，政黨輪替、中央地方選舉時機，行政院高階行政官員的 更替情況。
如表 7- 4 所呈現的資料，是依照年季度時序進行排列的季度資料，而在表格 當中分別呈現年度、季度、重要政治時機(政黨輪替、總統選舉、立法委員選舉、
省直轄市長暨縣市首長選舉)、介入部會比率，以及行政院院本部在內三十三個 部會的季度高階行政官員更替率。
就如同表格內所呈現的資料，一九八八年第一季到兩千零一十年第四季，在 這九十二個季度當中，僅分別於兩千年第二季、兩千零八年第二季等兩個季度，
發生首次、二次政黨輪替。於兩千年第二季發生的首次政黨輪替時，該季度的部 會介入比率為百分之九十七，高階行政官員的更替率也高達百分之六十四，兩者 皆是歷年來的最高比率。
而在兩千零八年第二季的二次政黨輪替時，該季的部會介入比率為百分之九 十七，行政院高階行政官員更替率也有百分之六十三。雖然，在二次政黨輪替所 出現的部會介入比率，以及行政院高階行政官員更替率，並沒有高於一次政黨輪 替，不過也是歷年來的次高。所以，由此我們已經可以初步得知，政黨輪替此一 政治時機，除了總統立即有著強化高階行政官員的任命、調動的動機之外，該政 治時機本身所意味的就是，一個嶄新的政治、政策方向，在選舉當中獲得多數人 民的支持，進而取代了既有政策方向的時機到來。
因此，政黨輪替此一政治時機，所提供給總統的是，一個較能容忍施政不穩 定的政治蜜月期。所以，政黨輪替時期，相較於非政黨輪替時期，總統可以比較 不用顧慮到，因為強化高階行政官員的任命、調動的力道，緩解其所面對的代理 人難題疑慮，而造成的施政不穩定。因而，政黨輪替的季度，相較於非政黨輪替 的季度，才會呈現出如此高度的行政院高階行政官員更替率的落差。
當然，在實證資料的支持之下，我們可以認為｢假設六：政黨輪替的時機，
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相較於非政黨輪替時期，將會因為給予總統較大的施政容忍空間。因而讓政黨輪 替總統，在施政不穩定顧忌相對較低的情況下，有更多的可能性處理總統所面對 的代理人難題，進而呈現出較高的部會高階人事更替。｣是可以獲得支持的。
表 7- 4 政黨輪替、中央地方選舉歷年來高階行政官員更替情況(1988~2010) 季度數 年季度 政黨輪替、總統、
立委、縣市長選舉時機 介入部會比(個數) 更替率(人數) 1 19881 0.11 (3) 0.04 (4) 2 19882 0.00 (0) 0.00 (0) 3 19883 0.44 (12) 0.19 (17) 4 19884 0.07 (2) 0.02 (2) 5 19891 0.07 (2) 0.02 (2) 6 19892 0.22 (6) 0.11 (10) 7 19893 0.15 (4) 0.04 (4) 8 19894 第六次增額立委選舉
縣市長選舉（省轄縣市）119 0.15 (4) 0.05 (5) 9 19901 總統選舉(由國大間接選舉) 0.15 (4) 0.04 (4) 10 19902 0.37 (10) 0.21 (20) 11 19903 0.11 (3) 0.03 (3) 12 19904 0.07 (2) 0.03 (3) 13 19911 0.04 (1) 0.01 (1) 14 19912 0.36 (10) 0.12 (11) 15 19913 0.11 (3) 0.04 (4) 16 19914 0.04 (1) 0.01 (1) 17 19921 0.04 (1) 0.01 (1) 18 19922 0.14 (4) 0.05 (5) 19 19923 0.18 (5) 0.05 (5) 20 19924 第二屆立委選舉120 0.14 (4) 0.06 (6) 21 19931 0.64 (18) 0.38 (37) 22 19932 0.18 (5) 0.05 (5) 23 19933 0.04 (1) 0.01 (1) 24 19934 縣市長選舉（省轄縣市）121 0.18 (5) 0.05 (5) 25 19931 0.18 (5) 0.05 (5) 26 19932 0.11 (3) 0.04 (4)
119 該次選舉的投票日為一九八九年十二月二日，為台灣省省轄縣市長、第六次增額立委選舉，
一共選出二十一個省轄縣市的縣市長，以及一百三十位增額立法委員。
120 第二屆立委選舉於一九九二年十二月十九日舉行，一共選出一百六十一席第二屆立法委員。
121 該次選舉的投票日為一九九三年十一月二十七日，為台灣省省轄縣市長選舉，一共選出二十 三個省轄縣市的縣市長。
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87 20093 0.45 (15) 0.24 (29) 88 20094 縣市長選舉（省轄縣市）132 0.06 (2) 0.03 (3) 89 20101 0.12 (4) 0.03 (4) 90 20102 0.09 (3) 0.02 (3) 91 20103 0.00 (0) 0.00 (0) 92 20104 直轄市長選舉
（台北、新北、台中、台南、高雄市）133 0.03 (1) 0.01 (1)
平均 0.20(553) 0.08(819)
資料來源：原始資料取自｢台灣政經結構變遷資料庫的行政首長暨官僚資料庫｣，中選會網站，表 格內容由作者自行整理。
除了政黨輪替季度的觀察之外，接著我們進一步探究在總統選舉、立委選舉，
以及省直轄市長選舉等，行政首長或是國會議員選舉的季度，所呈現的季度部會 介入比率、行政院高階行政官員更替率。同樣如表 7-4 所呈現的資料，歷年來一 共有五次總統選舉，這五次總統選舉分別為一九九一年第一季、一九九六年第一 季、兩千年第一季、兩千零四年第一季，以及兩千零八年第一季。在這五次總統 選舉當中，除了一九九一年第一季的總統選舉，是由國民大會選出總統之外，其 餘四次皆是以公民直選的方式選出總統。
而在這五個總選舉的季度當中，以兩千零八年第一季，出現介入部會比率百 分之三十、行政院高階行政官員更替率百分之八，為五個總統選舉季度當中最高 的一個季度。此外，在其他四個季度當中，則是分別出現百分之三到百分之十五 不等的部會介入比率，以及百分之一到百分之四不等的高階行政官員更替率。由 以上討論所呈現的資料，我們可以發現，相較於其他非總統選舉季度，總統選舉 季度所呈現的是相對偏低的部會介入比率，以及偏低的行政院高階行政官員更替 率。
在總統選舉季度的情況之外，歷年來一共舉辦了七次立委選舉，這七次立委 選舉分別在一九八九年第四季、一九九二年第四季、一九九五年第四季、一九九 八年第四季、兩千零一年第四季、兩千零四年第四季，以及兩千零八年第一季等 七個季度舉行。在這七次立委選舉當中，除了一九八九年第四季為第六次增額立 委選舉、一九九二年第四季為解嚴後首次全面改選之外，其餘五次皆是定期性的 國會全面改選。
在這七個立委選舉的季度當中，以兩千零八年第一季的第六屆立委選舉，所
132 該次選舉的投票日為兩千零九年十二月五日，為台灣省省轄縣市長選舉，一共選出十七個省 轄縣市的縣市長。
133 該次選舉的投票日為兩千零一十年十一月二十七日，為台北市、新北市、高雄市、台南市、
台中市市長選舉，一共選出五個直轄市的行政首長。
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呈現出百分之八的行政院高階行政官員更替率，為各個立委選舉季度最高。至於 在其餘六個立委選舉季度當中，行政院高階行政官員更替率，介於百分之二到百 分之六，而部會的介入比率則是介於百分之六到百分之十四。從以上的觀察，整 體而言我們可以發現的是，在立委選舉的季度，相較於非立委選舉季度而言，不 論是部會的介入情況，或者是高階行政官員的更替率，皆呈現出相對偏低的情 況。
而在省直轄市長、省轄縣市首長選舉季度方面，歷年來一共舉辦了十一次選 舉，其中一次是台灣省長及台北市、高雄市等兩個直轄市長選舉(一九九四年第 四季)，一次是台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市等五個直轄市長選舉(兩 千零一十年第四季)，三次是台北市、高雄市等兩個直轄市長選舉(一九九八年第 四季、兩千零二年第四季、兩千零六年第四季)，而其餘的六次均是台灣省省轄 縣市首長選舉(一九八九年第四季、一九九三年第四季、一九九七年第四季、兩 千零一年第四季、兩千零五年第四季、兩千零九年第四季)。
在這十一個地方行政首長選舉的季度當中，以一九九四年省直轄市長選舉的 季度，出現百分之三十六部會介入比率，以及百分之十高階行政官員更替率，為 各個地方行政首長選舉季度最高。而兩千零二年第四季的直轄市長選舉，出現了 百之二十一的部會介入比率，以及百分之七的行政院高階行政首長更替率，為各 季度當中第二高。
至於，其餘的九個地方行政首長選舉季度，部會介入比率介於百分之零到百 分之十八，行政院高階行政官員更替比率，介於百分之零到百分之五之間。由以 上的討論我們可以發現，在地方行政首長選舉的季度，相較於非地方行政首長選 舉季度，一樣明顯呈現出相對偏低的部會介入比率，以及偏低的行政院高階行政 首長的更替率。
透過以上的討論，我們已經可以初步發現，｢假設七：當面臨如立委、縣市 長、總統選舉時，為了爭取選舉的勝利，總統在以爭取選民支持為重心的情況下，
勢必放慢處理總統和高階行政官員之間的代理人問題，而部會的高階人事更替程 度也將會隨之降低。｣是可以獲得實證資料的支持。因為不論是在總統選舉、立 委選舉，或者是台灣省、台北市、高雄市等省直轄市長選舉、省轄縣市首長選舉 的季度，行政院高階行政官員的更替率，均呈現出相對偏低的況狀。
因此，我們認為在各種選舉的政治時機，為了贏得選舉的勝利，爭取選民的 支持，將會是主政者所最為重視的。所以，在以選舉成敗為重，爭取選民支持為 要務的情況下，各層級選舉的政治時機，相較於非選舉時期，總統和高階行政官 員之間，雖然持續存有代理人難題。不過，在選舉的政治時機，總統將主要的心
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力放在爭取選民的支持，因而放慢了處理總統和代理人之間的問題。
除了以上進行總體的季度資料探討之外，接著我們再以表 7- 5 呈現，以個別 部會為觀察單位的季度別資料，所進行的政黨輪替、中央地方選舉與部會高階行
除了以上進行總體的季度資料探討之外，接著我們再以表 7- 5 呈現，以個別 部會為觀察單位的季度別資料，所進行的政黨輪替、中央地方選舉與部會高階行