第一章 緒論
第一節 研究背景與研究動機
第一章 緒論
「一條安全回家的路，一直是東部民眾最殷切的盼望。」
前交通部長毛治國（101）
「臺 9 線蘇花公路山區路段改善計畫（前傳）」
本研究主題為「蘇花改路段私有土地取得決策過程分析─權變的觀點」，文 中試圖討論公共行政部門在進行公共工程建設中的用地取得時，機關的態度、所 採取的策略等是否為重要影響工程的進度與施行的因素，並如何直接或間接的影 響土地的再利用，又私有土地取得的過程發生何種現象等，皆為本研究接續要討 論議題。本研究案的研究個案選擇為「蘇花公路山區路段改善計畫」（下稱「蘇 花改」），該計畫目前正邁向土地全部取得階段，其不管私有或公有地目前已如規 劃設計原則進場施工，並邁向分段竣工或通車階1段。本研究將聚焦於該計畫於 私有土地取得處理過程中，機關因應策略及其他有關議題。
第一節 研究背景與研究動機
臺灣東部蘇澳到花蓮的道路，乃是臺灣本島內最險峻、最難行駛的重要道路 之一，俗稱「臺 9 線蘇花公路」。東部民眾如果要至臺北，除藉由鐵路、航空等 運輸外，臺 9 線乃是唯一的選擇，惟該條道路因臺灣東海岸盛產各種礦產，路上 常見砂石車等大型貨車通行，且沿路處於歐亞版塊與菲律賓版塊交界地帶，常有 各大小不斷的地震發生，不管是在天晴或是雨後，常有土石鬆動現象，尤其是在 夏季颱風過後，整條道路常有封閉情況發生，造成東部民眾的交通不變。
然而不管是為了交通的便利，或是促進觀光產業發展等原因，一條連結北部
1 「蘇花公路山區路段改善計畫」第一階段（A 段）蘇澳至東澳段，已於 107 年 2 月 5 日正式開 放通車。
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與東部的重要道路補救措施從原本的蘇花高速公路、蘇花替代2道路等政策方 案，皆因環境影響議題遭環保團體提出相當程度之質疑而停擺，但為因應花東地 區民眾應有一條「安全回家之路」之訴求，民國 99 年交通部責成公路總局召開 數次環境影響評估委員會後，決議有條件通過環境影響評估審查，並於 99 年 12 月 16 日由行政院核定「臺 9 線蘇花公路山區路段改善計畫」（交通部公路總局蘇 花公路改善工程處官網 a，檢索日期：105/10/15）。
壹、 蘇花公路山區路段改善計畫（蘇花改）簡介
為因應宜蘭至花東地區之地質易碎及區域敏感問題，在進行公共道路建設 時，必須審慎考慮相關地質及環境因素，方能進行道路計畫施行。蘇花改善計畫 案，乃是在多重評估及考量下，工程主要訴求為「安全」及「可靠」的改善道路，
並不強求「快速」，但極力以「抗災性」為主要目標。建設過程中的環境因素，
亦一併納入計畫及施工考量，並細部探討宜蘭至花蓮各區域路段的地質環境，再 作出各區域路段的改善決定，期許能阻斷此間路段的災害損失；並針對交通肇事 頻率高路段，希望能把傷害可能因素降到最低；除了順應民意，以「經濟發展」
的角度切入此一計畫外，也同時訴求兼顧「環境保護」的理念，該改善工程道路 乃採雙向雙車道規劃為原則，期待能對環境造成最小的破壞。
整體而言，蘇花改路段共分三段，分別為蘇澳到東澳（A 段）、南澳到和平
（B 段）、及和中到大清水（C 段），改善長度共計 38.8 公里，計 8 座隧道 24.5 公里、橋梁 8.5 公里、平面道路 5.8 公里，主要改善工程原因乃蘇澳到東澳段「道 路線形不佳為易肇事路段」、南澳到和平段「落石坍方阻斷頻繁」、和中到大清水 段「路基狹窄且常落石坍方」等原因，故選擇以這三段為目前工程的選擇範圍，
如 圖 一所 示。（交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網 b，檢索日期：
2 「蘇花高速公路」（「蘇花高」）計畫，是臺灣東部的高速公路建設計畫，因諸多爭議 2008 年變 更為「蘇花公路替代道路」（「蘇花替」），因環境影響評估拍板而遭擱置，與後來 2011 年動工 的臺 9 線蘇花改為不同路線。
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105/10/15）。
圖一 「臺 9 線蘇花公路山區路段改善計畫（蘇花改）」工程路線圖
（資料來源：交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，2018）
蘇花公路改善工程全部路段目前正依前述三路段進行工程施工改善，此三路 段之設計計畫原則，乃是交通部責成公路總局相關人員，負責與準備各項環境影 響評估及工程會議，最後才由行政院通過整體施工計畫。事實上，執行此項施工 計畫不可或缺之先期作業元素之一為除了環境保育外，還有土地之規劃利用等因 素，土地地址的選定連帶著影響工程施工的範圍、環境保育的工作、及工程技術 的開發許可與否，因此在工程設計時之土地劃定與土地未來是否能取得，將直接 影響本項計畫的工程進行。吾人皆知，「土地」代表著乃是「家園」、或是「居住」
的地方，又「有土斯有財」為國人的普遍觀念，在先行規劃原則作業時，與土地 所有權人協商的過程中，如何在環境保護框架下，取得「土地正義」與「開發建 設」之間的平衡，又能兼顧原本「設計規劃」（交通部公路總局蘇花公路改善工 程處，2012：24），在多重活動諸如政治、利害關係人影響下，政策執行時機關 的因應對策考量，乃是本研究所探討的重點之一。
貳、 蘇花改對臺灣公共道路建設之意義
不可諱言，蘇花公路乃是連接大臺北與花東地區的一段重要的道路拼圖，無 論是透過何種形式通車，都將為臺灣工程建設歷史上寫下嶄新的一頁與不可抹滅 的一段記憶；不管是從經濟、觀光、環境保護或是交通運輸等方面來探究這段道
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路建設，都有豐富的題材與資料可供參考並供後人留存參考。蘇花高速公路建 設，其實在我國亦已討論多年，惟在多重政治角力下，多半無疾而終。於學術研 究上，更有學者曾就 90 年臺灣各縣市區域投入產出表為基本資料，推論出興建 蘇花國道對於區域發展的影響等評估，指出交通的便利帶來乃為相對於環境上的 破壞，其成本效益上的評估不可不慎（林幸君、高慈敏，2008）；另也有學者研 究指出，就觀光面向而言，雖然蘇花國道的開通，交通的便利將對區域的發展有 顯著影響，惟因為大者恆大的磁鐵效應，對於花蓮地區的觀光效益其實並不顯 著，且花蓮地區的人口將會有外溢現象產生，對於因為蘇花國道的便利性連帶影 響花蓮地區的觀光及產業經濟，抱持著極具悲觀的想法（林幸君、高慈敏、賴金 端、林志誠，2009）。因此，雖然蘇花公路扮演的大臺北地區及花東地區咽喉角 色地位，卻一直無法獲得相對的改善，花東地區的民眾權益，卻也日漸被各種因 素給逐日消磨。
蘇花國道雖然於臺灣的公共工程中消逝，然這條道路的重要性仍然在台灣的 道路中有著舉足輕重的地位。98 年，時任交通部部長的毛治國先生，提出了「歸 零思考」的重要想法，亦即要部屬同仁在「經濟發展」與「環境保育」間做出平 衡，提醒大家應該重新審視這條道路給臺灣民眾的意義，亦即大家應該回歸「安 全回家的路」作為原點重新思考，進而再做出相對應的道路建設計畫、並且施工。
在確保「安全」的前提下，做出對於舊「臺 9 線蘇花公路」的改善工程，針對容 易坍方、或是較有落石發生、或是車禍頻繁的路段，進行路段改道或是以長短隧 道的方是進行局部改善，而現況較好、較平緩的路段，則繼續研究原來的臺 9 線（交通部公路總局蘇花公路改善工程處，2012：2）。
至此，臺 9 線的蘇花公路改善工程計畫，方遂始進行，期間經過各大大小小 的環境保護評估、與土地所有權人溝通協調的前置作業、或是道路計畫用路的設 計原則等，其過程都為台灣的公共工程建設，寫下了嶄新的一頁；因此，本研究 特此命名為「蘇花改路段私有土地取得決策過程分析─權變的觀點」，期許能在
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5 運用治權，來管理國家、人民與領土，來完成施政目的(Peters, 2001)，再經由行 政機關最終的決策，促成最終高品質的決策結果。 衝擊（黃俊豪、何明修，2015：192）。然而蘇花改三個路段的私人土地取得，不 管是透過「協議價購」或「徵收」方式4，皆發生相當程度的波折與困難，事實