行政決策路徑分析與權變模型

本節分為兩段落，第一段落綜整前述行政決策在公共性的整體架構，並回歸 組織與決策的本質，建構並提出了本研究新創的決策理論路徑模式；復次第二部 份則參照前述理論路徑後，連結至 Daft 的決策權變模型理論，並試圖初步探討 其與實務上私地協議價購、或是土地徵收行政行為過程中決策的決策模式，再進 行本研究後續分析。

壹、 行政決策理論路徑模式

依據文獻回顧理論基礎，不難發現行政組織決策過程相關的理論模式雖有眾 多文獻探討，然而卻尚未完全整合，本研究在分析與耙疏整理上述文獻後，除試 圖將各篇文章分門別類成「組織本身」與「決策本身」兩大脈絡的架構，其中組 織本身的概念又可細分為探討外部環境與內部結構的內容、決策本身的概念又可 分為探討決策結果與品質的文獻；而本研究在此一邏輯架構的發展下，以全觀性 的系統概念觀之，嘗試將兩大脈絡整合為本研究自身的新創決策邏輯與路徑，並 同時試圖連結至本研究個案，再輔以政府機關行政行為的角度觀之，探究不同層

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次的決策理論樣態。事實上，這種決策路徑可以解釋行政機關在組織決策過程 中，隱含的潛在描述與靜態的規則與意識，除了鋪陳決策過程中的相關步驟與流 程外，更在行政決策邏輯推演的過程中，建構了一套行政流程與意識流動的準則。

本研究以蘇花改私有土地徵收取得的個案為例，在不同的私有土地取得的案 件中，100 年間的「B1-B3：南澳二段 1002 地號等 120(122)筆」、101 年到 102 年間的「A3：東岳段 38 地號等 32(35)筆」、「A1-A2：白米甕段 616 地號等 4 筆」、

「A1-A2：白米甕段 352 地號等 97(98)筆」、以及「A1-A2：中央段 125-1 地號等 10 筆」、103 年間的「C1A-C2：愚堀段 8 地號等 28 筆」以及最後的「南澳交控 中心新建工程」，本研究後將以此決策路徑為基礎，嘗試連結至後續的決策權變 模型：首先確認蘇花改工程處於私地協議過程中面臨的困境，再確認面臨困境之 具體回應方式，最後再推導出與私人協議土地過程中機關對應之行政決策模式為 何。具體的決策理論路徑推導模式描繪如以下：

圖六 本研究個案行政決策情境過程與路徑 資料來源：作者自行整理

貳、 行政決策理論分析與權變模型

本段試圖針對前述文獻的整理及路徑脈絡整理出規範與描述分析外，更試圖

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將本研究所整合後的相關解釋性質的理論，搭配理性決策程度，在實證經驗上與 Daft(2005)的權變架構(Contingency Framework)決策模式類型做理論適用的解釋 與考量，企圖將規範性質與實證性質兩種認識論系統，帶進本研究的行政決策理 論分析當中。

一、 行政決策理論分析

雖然前述簡扼闡明了文獻整理後的相關理論，除將其整理成決策情境之「組 織本身」與「決策本身」兩大脈絡外，更將該兩種邏輯進行整合後建立新創決策 路徑模式，然而吾人發現，事實上該類型的路徑模式，僅在規範或描述性上作出 學術性考量，但是並無進入相關的深入延展，亦即在實證與經驗性質的分析上，

並未進一步的著墨。

基此，如果能夠立基於前述兩大脈絡系統的介紹，再探組織決策途徑，並續 以「理性程度」作區分，不僅可在強調理性的與漸進途徑的兩極端光譜上多做解 釋與描述，更能進一步得知現實生活中行政決策者的理性程度，也因決策者對現 實之認識乃是對尋常事物的觀察而獲得，如能持續參考日常行政過程，現實中決 策者的理性程度將更客觀，也能適時將現實生活中行政決策者的理性經驗投入予 本研究釋例上。事實上，傳統的規範性質與實證主義理論間本身即存在難以調和 的矛盾，然而如以本研究前述文獻分析整理後的新創路徑為基礎，描述出主觀相 關的推理程序後，再輔以客觀的相對現實理性程度作為分析元素，或許可在研究 過程中發現並取得兩者相對的平衡。

正如學者 Hoy 與 Miskel 所提，決策的理論大致可分為(1)傳統模型：極大化 的策略、(2)行政模型：滿意的策略、與(3)漸進模型：持續有限度的比較策略(Hoy and Miskel, 1987)，此三種分類的基礎，其實已提供吾人決策途徑相關的理論基 礎，然而這樣的大略分類，亦如前述所言，僅在規範性質上的研究上加以分類與 探討，雖可描述行政決策過程中的若干情境，然而卻缺乏現實行政決策過程的客

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Kast 與 Rosenzweig 所提供的決策情境(1985)，事實上對於決策系統裡所依賴的 理性程度已有相當具有啟發性，並可連結至前述討論行政決策過程中組織本身必 須面對的內外部狀況、與決策本身最後會面臨的結果與品質；換句而言，Kast 與 Rosenzweig 除了立基於既有的決策脈絡下提供了吾人相對應的理性抉擇程度 的比較光譜左右概念外，組織的決策過程更應該能讓管理者或操縱者認清於現實 中理性程度的定位，並搭配其決策目標與手段，達成實際決策途徑或模式的選擇。

基此，再探究學者歷年來文獻研究，不難發現先前學者相關行政決策理論的 解釋，如以理性程度作為區分之各種學派途徑，在 1960 年以降來各有不同學派 說法：Lindblom 於 1959 年於〈「漸進調適」的科學〉一文中提出持續不斷修正 的組織漸進決策途徑，強調並無最正確或最佳的方案，而是僅有較符合實際需求 的方案，政策乃是經由團體彼此互動妥協而逐步的修剪增訂(Lindblom, 1959)，

又於 1977 年的《政治與市場》一書中介紹相較於漸進途徑的理性(Rationality)途 徑，其強調人可以為「經濟人」(Economic Man)，決策者能夠依據充分完整的資

封閉的 Closed

環境系統 Contextual system

開放的 Open 可計畫的

Programmable

一般過程 General process

不可計畫的 Nonprogrammable 計算的

Computational

特定技術 Specific techniques

判斷的 Judgmental

參考資料：Kast, F. E. and Rosenzweig J. E. (1985).

訊做出最佳的決策(Lindblom, 1977)；而事實上也有學者 Etzioni 於 1967 年試圖柔 合兩種決策途徑，提出先採取以理性為架構作為高層次的先決計畫程序，再以漸 進的方式制定詳細的執行辦法，乃是一種混合掃描(Mixed-Scanning)的方式 (Etzioni, 1967)。

另外又有如 Simon 於《行政行為》(Administrative Behavior)一書中，試圖提 出決策者乃是在有限理性(Bounded Rationality)的情況下，做出「滿意的」可接受 決策而已，亦即人乃非純理性的動物，僅是試圖達到理性的境界，但因受限能力 及環境，因此只能追求「夠好的」(good enough)決定而已(Simon, 1997)，意圖推 翻前述理性途徑方式的決策流程；最後又有如 Cohen、March 與 Olsen 三人試圖 試著提出與前述不同的決策途徑，在 1972 年發表的〈組織選擇的垃圾桶模式〉

一文中，強調決策乃是取決於「組織的無秩序」狀態(Organized-anarchy)所作成，

所謂的決策僅是在許多方案、問題、與決策者丟置在一個垃圾桶(garbage)中，隨 機碰撞的結果而已(Cohen, March, and Olsen, 1972)。

包含 Simon 的有限理性主義、Lindblom 的漸進主義等，都強調人們決策時 的有限理性，僅能作出相對「令人滿意」的決策，或是在既有的決策上，再往前 一小步作出決定，這樣的決策過程，雖然含有著描述性的概念作為決策依歸，然 而事實上卻也隱含著決策乃依現實客觀理性程度發展，因為實際生活中現實的行 政決策運作，常存有非線性的思考，並經常受到「打斷」或有非漸進的突然轉變；

這樣的轉變，事實上乃是一種對於線性描述決策理論的反動，並嘗試在規範性質 與經驗主義上試圖作出更多的力量與平衡，而或許其他的學者諸如 Cohen、March 與 Olsen 三人提出的「垃圾桶模式」或 Etzioni 的「混合掃描」等其他決策模式，

或許才是真正能應付現實生活中的行政決策過程，儘管該兩種行政決策理論模 式，還是在理論分析過程中藏有描述解釋的因果對價關係，然而卻足以讓吾人思 考現實生活中行政決策的「恰當性」（蘇偉業譯，2016：54-58）與實證主義的分 析示範效果。

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二、 行政決策理論權變模型

承前述所引，在綜觀決策者面臨的理性決策情境後，依前節文獻整理後可發 現組織決策的過程可參考前述兩種邏輯架構安排，探究其實證經驗方面的現實影 響：其一，行政部門的組織本身的決策，常受外部政治環境牽而影響計畫，決策 也長受到組織內部結構的牽絆，尤其是在公部門層級節制的情形下，常因官僚的 僵化或缺乏彈性，決策功能的失效更趨明顯；另一方面，就決策本身的效用而言，

行政組織的決策必須依循相關要領原則：在結果方面可供多方接受，品質方面質 可受挑戰質疑，方能使組織決策達成原始設定目標規劃。

因此，吾人可在上述各學者的決策理論以及理性決策文獻整理中可得知學者 試圖將組織決策套用在各種情境上，實際已提供吾人相當的決策理論基礎；然 而，如能再提供有關決策理論路徑的最終能完整解釋、並保有互斥相關的模型，

配合實際例子作出搭配與適用，可在規範性相關理性分析途徑與實際的運用層面 上有更上層的建構與整合。

本研究將試圖以美國組織決策理論學家 Daft 所提供的決策理論「權變架構」

(Contingency Framework)模型，配合本研究個案進行研究。Daft 指出，在組織所 欲達成的決策目標過程裡，所配合的手段變得相當重要：其一，就 X 軸決策目 標的偏好，取決於組織對於問題本身認知的程度有多少，亦即組織本身在決策過 程中所面臨的內外部環境與結構因素將影響問題認知的狀況，也連帶影響組織決 策往何種目標前進，而決策的結果與品質的考量也會影響組織目標的方向；其 二，就 Y 軸因果關係的信念，代表著組織解決問題的知識為何，這種知識力量

(Contingency Framework)模型，配合本研究個案進行研究。Daft 指出，在組織所 欲達成的決策目標過程裡，所配合的手段變得相當重要：其一，就 X 軸決策目 標的偏好，取決於組織對於問題本身認知的程度有多少，亦即組織本身在決策過 程中所面臨的內外部環境與結構因素將影響問題認知的狀況，也連帶影響組織決 策往何種目標前進，而決策的結果與品質的考量也會影響組織目標的方向；其 二，就 Y 軸因果關係的信念，代表著組織解決問題的知識為何，這種知識力量