行政決策理論與相關研究

本節首先討論介紹行政決策相關意涵及概念，並就公部門與私部門之間行政 組織決策間的不同概念做初步理論回顧及介紹，帶出行政決策在各個部門間所呈 現的結果，俾使行政組織可以相互參照，最後接續前述概念，續行討論行政決策 理論裡的相關議題。

壹、 行政組織決策意涵及概念

行政機關為了達成所規劃的任務或目標，透過相關的行政手段來解決問題，

配合相關的組織結構體系，對於可能的行動方案做出選擇，即是決策的意涵。最 早提出決策行為相關文獻的學者為公共行政學者 Simon，於 1947 年首先於《行 政行為》(Administrative Behavior)一書中提出此概念，認為所謂的行政行為事實 上乃是組織中決策制定的整個過程，換句而言，整體的行政過程即是決策過程，

所形成的規劃與安排，事實上乃是行政機關組織於行政過程中所瞭解並執行解決 的行為 (Simon, 1997)。

貳、 公私部門行政組織決策比較

行政組織決策(Sector Decision Making)不管是在公部門或是私部門，皆是影 響組織發展的重要因素，學者 Nutt(2006:312)即發現，在兩種不同的部門中，組 織決策的本質皆是為了面對風險(risk)情境時的抉擇，不同的抉擇將帶領組織邁 向不同的境地。學者 Kenny 等人早在 1987 年便就 30 個公私部門所作的 150 個 決策分析中提及，事實上在兩種不同部門的組織決策裡，雖因有著本質上的決策 差異，但因各自存有著官僚同質性(bureaucratic homogeneity)，有利益的單位 (interest-unit)決策策略(strategy)乃會趨於一致(Kenny, et al., 1987:682)。

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而 Dillon 等人更亦於研究中指出，雖然兩者乃出自於不同的組織架構與管理 邏輯思維，但組織決策皆是管理者在面臨各種情境時，必須顧及後果而承受的壓 力來源，換句而言，適當的決策，不管在公或私營部門都可加強組織的管理，惟 在決策需求的支持(decision support)上，皆強調組織決策必須扎根於良好的決策 程序原則、良好的決策目標或是具有可預測的決策替換方案(Dillon, S., Buchanan, J. and Corner, J., 2010:236)。

無論是 Kenny 或是 Dillon 等人之研究，公、私部門面臨組織決策時的決策 邏輯事實上存有著整體相似性；然而，誠如公共行政學者 Frederickson 所闡述現 代民主行政的靈魂，乃在於「公共性」(1997)，亦即公部門的整體決策上，尚存 有與私部門不同的地方，其決策的本質，尚必須兼顧到公眾的利益。換句而言，

公共組織的決策行為過程中，必須加入思考公眾的考量，在高度風險的情況下，

因顧及公共性，乃與私部門之決策有不同之處(Nutt,2006:312)，此為公、私部門 在決策概念上最大不同之處。

參、 行政決策理論與分析

經前述介紹，吾人可以得知行政組織決策理論的相關意涵及公、私不同部門 間的行政決策，面臨的問題與決策情境時，行政人員所保有的心態及行政樣貌；

本段落將延續前述內容，續探相關文獻理論中，行政決策在公共性的整體架構 下，事實上必須回歸到「組織」與「決策」兩者本身的概念，與組織本身相關的 環境與結構，可分為「行政決策與外部環境網絡」及「行政決策與內部組織結構」； 另與決策本身相關的決策結果與決策品質，可分為「行政決策結果的可接受性」

及「行政決策品質的可挑戰性」，分述如下：

一、 行政決策與外部環境網絡

「公共性」乃是行政決策過程裡必須考量重點，事實上，Child 便曾於 1972

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年於研究裡討論策略的選擇過程，不僅包含建立結構的形式，尚與操縱者或管理 者的政治行為為主體性有關，而其政治因素更與環境多重影響下的評估計畫密不 可分(1972:13)；Bresser 與 Bishop 於 1983 年之研究，亦即以實證研究調查方式，

解釋了計畫偏差下組織內部產生的矛盾，並透過計畫性的整合解決障礙，其過程 事實上乃趨同於組織之決策過程(1983:595)。

另 學 者 Daft 於 1980 年 透過 分析 管理 科學 季 刊 (Administrative Science Quarterly, ASQ)文獻，提及組織模型的複雜性和關於組織的傳達語言的多樣性 (Daft, 1980)；更於隨後不久，於 1983 年指出，關於組織決策研究，過程多半非 屬線性模式，更甚者如同技藝(craft)一般，具有藝術或工藝原素的價值存在，過 程中乃反映出一個發展中的暫定計畫框架，組織於此框架限制中，可容忍驚奇與 錯估(Daft, 1983:542-543)。在面對風險(risk)的考量下，計畫的發展如同決策過程 的脈絡，而行政組織的目標與偏好，事實上即反應在組織之權力互動過程裡，並 進而映襯出組織的計畫與方向。

而學者 Nutt 於 1979 年於文獻中指出，決策者在公共服務組織決策行動過程 中擱置或延遲的行為，被視為一種「管理診斷」(managerial diagnosis)的現象，

並透過 14 個命題假設，來研究對於決策者管理行為的有效性，再搭配事先的計 畫與規劃評估，乃是管理行為過程中的關鍵因素 (Nutt, 1979)；換句話說，操縱 者或管理者透過與環境的溝通，搭配政治互動網絡，以系統性的思考邏輯，綜觀 全局脈絡，達成相關的計畫發展，乃是公部門組織決策過程重要的關鍵(Child, 1972)。

二、 行政決策與內部組織結構

由上述行政組織與計畫之決策過程的相關文獻整理中，可得知在整體決策脈 絡的系統中，管理者最終的決策行為與組織與外部環境相互搭配而前行的方向有 關 。 事 實 上 ， 無 論 在 公 部 門 或 私 部 門 ， 眾 多 的 決 策 面 臨 的 乃 屬 非 結 構 性

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(unstructured)的問題(Mintzberg, Raisinghani, and Théorêt, 1976:246)，公部門的計 畫或規劃與決策的過程，乃充斥著政治因素的考量。為了面臨此等非結構性之問 題考量，學者 Mintzberg 等人為此探討了 25 種策略決定過程相關文獻，最後發 現可概略分為 7 種模式途徑(1976)；然而，面對此等非屬結構化、或是非屬線性 模式(Daft, 1983)的安排，公部門的官僚層級結構是否有足夠的反應及時間作相關 的因應，乃是必須重視的關鍵。

因此，在組織決策過程中內部考量的因素，組織結構(organization structure) 乃扮演至關重要的角色，影響最終的決策考量(Bobbitt and Ford, 1980:16)，學者 Bobbitt 與 Ford 甚至提出「應急的組織結構」(structure-contingency)概念，討論 結構與決策者的認知、動機間的相互影響與作用的結果(1980:17-18)；事實上，

於 Child 的研究中(1972)，亦可發現在各種的組織理論模型中，組織結構乃提供 握有政治影響力或是有權力制訂策略者的一個本質上的平台，與外在的環境特徵 (feature)相互呼應。

而學者 Anand 與 Daft 亦於文獻中提及，實際上水平式的扁平組織結構，較 具有呼應外在環境變化的決策能力(Anand and Daft, 2006:332)。基此，公部門的 組織決策考量過程，除了前述必須考量的外在環境外，尚必須面對內在的組織結 構因素，然而如同學者 March 於 1981 年的研究中指出，組織不可能永遠有完善 的計畫和目標，且即使組織結構或設計不盡如人意，但仍可自行適應與變化，而 問題乃會透過如垃圾桶(garbage)般隨機方式有其決策過程，也許是在一個普通的 流程中，組織將會自行找到一個意外的利基點，而產生意想不到的擺脫困境的方 式(March, 1981:573)，不失為公部門因層級組織結構可以考量的決策方向。

三、 行政決策結果的可接受性

組織決策的重要關鍵因素之一，乃是為了使組織原本的計畫與考量能夠如期 進行，就管理層面而言，組織發展過程中賦予管理者的決策機會必須有其價值意

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義存在，方能帶動組織前進。學者 Armstrong 於研究中指出，行政計畫鋪陳的過 程中，必須考量其結果(result)因素所帶來的利益，才能避免造成組織整體的次等 化 (sub-optimization) 情 形 ， 並 能 按 照 組 織 所 規 劃 目 標 而 前 進 (Armstrong, 1982:203)。實際而言，此等組織行為乃是為了支持行政組織規劃者所預設的方 針，亦即利用明確的方法來設定目標、制定策略、評估策略、監測結果並獲得問 題 的 承諾 與解 決， 試圖 達成決 策 結果反 映 出的價值 與可接 受性 (Armstrong, 1982:197)。

基此而言，行政組織於計畫與規劃的過程中，必須同時考量決策結果給外界 的觀感與可接受程度，此決策導向的過程方能有其價值與意義。如同 Child 研究 所指出，決策的行為與過程事實上某部份乃是為了對外界的政治行動(political action)做出回應，並與外在環境相互呼應(1972)。事實上，此論述亦呼應了前述 學者 Frederickson 所指引「公共性」之概念，行政機關所做出的決策行為，必須 考量到公共意義的價值存在(1997)，也就是說，如 Armstrong 於研究所論述，如 果能依據既定的行政規劃做出決策，乃是對於整個決策系統與脈絡最佳的決定 (Armstrong, 1982)，亦即對外部民眾才是最好的結果。

四、 行政決策品質的可挑戰性

就決策立場而言，在經過危機發生的歷程中，管理者或操控者必須就組織的 行政脈絡進行決定，並協同組織所預定的規劃與層級，如同 Smart 與 Vertinsky 早於 1977 年於文獻中提出，行政組織面對決策過程中所遭遇的挑戰，心裡層面 或許侷促不安(distortion)，或許因可能遭遇失敗而產生認知失能(narrowing of cognitive)等不確定因素(1977:642-643)而有所躊躇，然如果能克服相關困境，所 做出的高決策品質(quality)事實上仍提供組織正面的效應：例如增加組織內部各 單位(units)的信任度與策略行動的依賴感，且就長久而言，也可減少部會對於管 理階層對於核心問題之質疑等(Smart and Vertinsky, 1977:641-642)。

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從 Smart 與 Vertinsky 的行政決策結果分析來看，結果品質的高或低，實際 上關忽著組織內部的向心力，相較於外部對於民眾或是利害關係人的具體結果而 言，決策對於組織內部的團員或是群體的影響相當顯著，而組織內部群體因素，

亦影響著組織的對外決策，兩者互相影響且都涉及著組織所欲達成目標。如同 Delbecq 於 1967 年研究中以私部門為研究標的，將組織概念抽離出來，以群體 (group)此等較為具體的內部單位做為分析單元，提出三種不同的決策策略，然最 後的結論依然告讀者，組織內部的群體，將於決策過程中進行協調與合同

亦影響著組織的對外決策，兩者互相影響且都涉及著組織所欲達成目標。如同 Delbecq 於 1967 年研究中以私部門為研究標的，將組織概念抽離出來，以群體 (group)此等較為具體的內部單位做為分析單元，提出三種不同的決策策略，然最 後的結論依然告讀者，組織內部的群體，將於決策過程中進行協調與合同