總量管制及山屋收費制度實施歷程與效益

臺東林管處為有效執行入山查核及提供登山資訊服務，於向陽國家森林遊樂 區入口處設有登山服務站；另基於高山步道生態旅遊之品質與安全，於嘉明湖國 家步道沿線分別設置了向陽山屋(4.3Km 處)和嘉明湖山屋(8.4Km 處)(如圖 4-2-1 所 示)，各備 70 張床位，每日可供 140 位登山客住宿。然而連續假日期間每日卻常 態性的湧入超量的登山遊客(臺東林管處，2015)，這些未申請到山屋床位的登山 客則必需以露營方式夜宿山區，進而衍生出當地旅遊業者以帳篷出租、就地宿營 等方式，佔據嘉明湖山屋及湖畔周邊進行紮營，謀取私人利益等失序行為；更有 商業團體的宣傳直接以「住宿嘉明湖畔可觀星及親近水鹿」為標語招攬遊客。這 些失序的商業行為不但帶來大量的垃圾、廚餘及排遺，造成自然環境與水源污 染，亦影響了當地野生動物的覓食行為和棲地環境。臺東林管處為解決前述失序 登山行為帶來的環境破壞問題，制定了總量管制及收費制度，本節之目的，係為 瞭解其實施歷程和效益分析，做為後續綜合評量未來管理制度之依據。

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圖 4-2-1 嘉明湖國家步道高度變化及沿線景點、設施示意圖 資料來源：臺東林區管理處(2017)

一、總量管制及山屋收費制度發展歷程

臺東林管處為嘉明湖國家步道的永續發展與經營，分別於 2012 年 9 月委託 國立東華大學完成「向陽國家森林遊樂區未來定位評估」及 2014 年 4 月委託築 境景觀設計有限公司完成「嘉明湖國家步道整體檢核發展計畫」，二份結案報告 內容均提出相同建議，即嘉明湖國家步道應依設施承載量設定總量管制，並倡導 使用者付費觀念，以提升嘉明湖國家步道遊憩品質。有鑑於此，為降低民眾攀登 嘉明湖步道活動所造成的環境衝擊，並基於步道生態旅遊的品質與安全，確保未 來能永續的推展步道旅遊活動，臺東林管處於 2014 年便開始著手研擬制定登山 人數總量管制及山屋收費制度，用以控制每日入山人數總量，分散假日人潮。

依據臺東林管處統計資料，2013 年及 2014 年住宿嘉明湖山屋人數分別為 19,754 人及 34,012 人，且假日人數約為平日人數的 2.7 倍(如表 4-2-1)，連續假日 時每日更有 700 至 800 名登山客於同日進入嘉明湖國家步道之情形(臺東林管處，

2017)，除了同日人數過多造成的負面休閒體驗壓力外，密集型踩踏風化劇烈的碎 石土坡步道，讓步道土壤嚴重密實化、植物生長受阻、步道沖蝕流失、踏面凹陷 溝槽化，造成步道環境生態破壞與衝擊。而臺東林管處歷年所做的生態調查資料 亦顯示，因為前述假日密集型的人潮，垃圾廚餘的隨意丟棄，使得嘉明湖國家步

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道周邊野生動物覓食習慣改變、棲地遭受破壞等影響，已然造成當地生態嚴重破 壞的問題。

表 4-2-1 2013 年至 2017 年向陽、嘉明湖山屋住宿人數暨入山人數分析表

年 2013 年 2014 年 2015 年(實施) 2016 年 2017 年

山屋別 向陽 嘉明湖 向陽 嘉明湖 向陽 嘉明湖 向陽 嘉明湖 向陽 嘉明湖

假日 3561 14805 3625 24947 4005 3751 2213 3032 3822 3529

非假日 3251 4949 4603 9065 4731 6540 3794 5493 6127 8447 合計住

宿人數 6812 19754 8228 34012 8736 10291 6007 8525 9949 11976 開放

天數 329 329 309 309 252 252 145 202 220 220 平均住

宿人數 21 60 27 110 35 41 41 42 45 54

入山 人數

19936 (含營地)

15398 (含營地)

27671 (含營地)

資料來源：研究者整理自臺東林管處統計資料(2018)

臺東林管處推動嘉明湖國家步道總量管制之目的，在於分散假日入山人潮，

調整民眾假日旅遊型態，以符合步道生態旅遊之永續發展(劉瓊蓮、楊凱琳，

2015)。其管制人數計算方式係以向陽山屋 70 個床位、嘉明湖山屋 70 個床位及嘉 明湖露營地 36 個床位等設施承載量進行規劃，控制每日入山人數總量在 176 人 以內，期望透過總量管制與分段定價分散假日入山人潮，帶給進入嘉明湖國家步 道遊客一個安全、舒適的登山環境體驗，提升登山旅遊品質，兼顧步道永續發展，

並降低山域事故發生率。

另有關收費制度及收費金額之擬定，為因應政府財政經費日益緊縮，並基於 自然環境資源公共財使用者付費原則以符合效益目標，以利步道後續經營管理與 提升步道生態旅遊品質，臺東林管處就步道設施、建置管理、清潔維護等成本進 行試算(不含管理人員人力成本)，統計 2012 年至 2013 年平均每年投入約 888 萬 元，每日平均住宿 140 人，平均開放日數為 180 日，計算其收費基準，每人每日 約需負擔 352 元，另為分散假日人潮，採平日及非假日差別定價機制，以轉移尖 峰時期大量湧入之人潮，訂定收費金額為每床位假日 400 元，非假日 300 元(2016 年 8 月 14 日起配合新制修訂，調整為假日 600 元、非假日 400 元)，各階段工作 事項說明如下：

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(一)準備階段

1.成立「自然步道建置發展與推動諮審小組」

臺東林管處於 2014 年 9 月由步道業務承辧、業務主管及一層決策主管共同 成立「臺東林區管理處自然步道建置發展與推動諮審小組」，第一次小組會議於 2014 年 9 月 23 日召開，討論議題及重點結論彙整如附錄二。

2.召開嘉明湖步道總量管制及山屋收費座談會議

臺東林管處以前項「自然步道建置發展與推動諮審小組會議」之結論為基 礎，接續於同年 11 月 4 日邀集警政、臺東縣政府觀光旅遊處、海端鄉公所、民 間登山、環境教育組織及專家學者召開座談會議，共商嘉明湖國家步道總量管制 及山屋收費事宜，藉由與會人士提供多方意見，作為臺東林管處後續制度研擬與 發展之參考依據。

本次會議旨為建立自然環境資源公共財使用者付費觀念，提升嘉明湖國家步 道後續的經營管理與步道遊憩品質，山屋、營地住宿收費制度為必然方向，因此 就有關嘉明湖國家步道山屋住宿及露營地收費制度進行研商，討論之議題為：「研 議臺東處嘉明湖國家步道入山遊客總量管制事宜」，將各單位發言重點與結論彙 整如附錄三。

由附錄二和附錄三可以看出，2 次會議的各方代表，對於嘉明湖國家步道實 施總量管制與收費制度皆給予相當程度的肯定，但因山域屬開放區域，難以完全 防堵非經申請入山、超量挾帶等投機行為，在管理和查驗規則上需詳加設計，才 能確保制度之實施能達到預期效益。

3.制定「靜山期」，同時規劃辦理山屋及步道整建工作

臺東林管處為步道管理需求，依其委辦之「嘉明湖國家步道整體檢核發展計 畫」結案報告建議，分期進行嘉明湖國家步道山屋整修及設備改善工作，於 2014 年第三季辦理第一期整建工程，就步道沖蝕溝土砂回填、阻砂設施及山屋床墊、

置物櫃增設等工作進行改善，並訂於 2014 年 12 月 10 日起至 2015 年 3 月 31 日 止為第一次的「靜山期」，停止山屋住宿申請及禁止民眾進入嘉明湖國家步道，

封閉期間除了使野生動物得以休養生息、辦理步道及山屋改善工程之外，並進行 嘉明湖管制措施及山屋申請、收費作業之模擬試行，以確保新制實施能完善周全 及提供環境設備更好的山屋住宿體驗。

(二)實施階段

1.總量管制及收費制度實施上路

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嘉明湖國家步道在歷經前述 2014 年的前置作業後並實施第一次的靜山期 後，於 2015 年 4 月 1 日重新開放，並配合山屋管理與申請、收費基準以及步道 管制措施等三項新制同步實施，依新制規定，登山遊客必需申請到山屋床位並繳 交費用後，才可進入嘉明湖國家步道。人數上限即以向陽、嘉明湖兩座山屋及嘉 明湖山屋旁露營區床位為計算，每日至多開放 176 名登山遊客在嘉明湖國家步道 內留宿，每個床位(不分山屋或露營地)平日 300 元，例假日及連續假日前一晚每 床位 400 元。

2.設立登山管制站，落實管制作為

為切實辦理前項總量管制及收費制度並提供良好之登山服務，臺東林管處於 向陽國家森林遊樂區入口設置登山諮詢站，提供登山旅遊諮詢服務及宣導高山活 動注意事項；此外，另於步道 2.6K 處設立登山管制站，由現場管理人員負責查 驗床位核准證明文件及持證人身分是否相符，查驗無誤後才能進入步道。

登山管制站除了山屋、露營床位之查驗放行外，另於每日提供 20 個名額提 供規劃於當日往返步道的登山者，目前之規範，單日往返者應於入山前 8 日進行 線上申請，申請人必需持個人身分證明文件於於登山管制站出示提供查驗，核准 進入者則必需於下午 5 時前離開園區，違反規定者將在一定期間內停止其申請嘉 明湖國家步道山屋及營地之權利。

3.發展協力治理機制，促進步道周邊社區經濟發展

為有效推動嘉明湖國家步道登山活動管理並兼顧在地社區經濟發展，臺東林 管處與海端鄉公所、海端鄉發展協會、海端鄉民代表會等，共同成立「臺東林區 管理處與海端鄉原住民族部落之自然保育與生態旅遊諮詢委員會」，期望藉由諮 詢平台的建立，促進橫向交流，發展夥伴關係，共同推展步道生態旅遊永續發展，

同時兼顧環境保育及保障當地居民之經濟收入。有關諮詢委員會之發展歷程、目 的和成立宗旨，其協力治理模式和未來工作將是步道永續發展最為重要的一個環 節，而里山倡議行動架構能否提供策進方針，此一部分將於下一節詳細討論。

4.嚴格執行嘉明湖畔露營之取締工作

在尚未實施總量管制前，超量的登山遊客一方面無山屋可宿，一方面貪圖就 近於嘉明湖畔紮營，可以方便取景及觀察、親近野生動物(水鹿)，但長久下來，

湖域植被破壞，土砂裸露，野生動物誤食登山客隨意丟棄的廚餘、食材甚至垃圾，

或不當的互動，皆嚴重影響了當地野生動物棲息環境與生態，為了保護嘉明湖域

或不當的互動，皆嚴重影響了當地野生動物棲息環境與生態，為了保護嘉明湖域