行政與政治二元化的競合

公民審議的實質政策效果與影響力即為政府願意授權的程度。小型公眾具有積極 性的心態，如果公民對政府的信任度越高，對參與結果的評價也越高，選擇深度的公 民參與形式也越有可能。但是公民一旦對政府不信任，進行實質意義的公民參與就比 較困難。

本節將在民主立方體的第二維度與第三維度的作用面，探討參與客體與參與形式 之間，長期以來「行政」與「政治」二元的分立與合作。探討（一）行政專業化與政 治目的的兩難。（二）第三方中介組織之可行性。

壹、行政專業化與政治目的

本研究第二章第二節指出，政府透過行政裁量的權力以及操控會議的程序，將實 際決策範圍侷限於安全無害的議題領域，或者用權力將違反其既有利益的聲音壓抑下 來，杜絕爭議，以遂行政治目的。以下將根據訪談進行檢證。

一、行政運作與制度的暴力

根據訪談，文資會基本上是專家審議，但是公部門除了府內委員具有投票權可以 影響決策之外，還會利用各種形式企圖影響決策。例如首長的政策暗示、挑選易配合 政策的文資委員、掌握府內委員比例高的優勢、通知的行政怠惰與會議操縱等。

常見的偏差動員行為，例如來自首長的政策暗示、開會日期以容易配合政策的文資委員為主、

文資委員之間的學閥現象形成排他的勢力、名為文化資產審議會卻欠缺「審議」的過程等。（訪談 者 B1）

府內委員的比例很高，主席可以掌握議程與開會時間，可以故意選個反對派委員無法出席的時 間，或者不要通知某委員、操作誰可以發言，而且可以瞬間退場導致無法表決等，有太大的操作空 間。（訪談者 B2）

「通知」程序上之不義「阻遏」： 各縣市政府最常見，利用《文化資產保存法》未明文「開會 通知單（會勘、審議會議）」相關規定，內部先徵詢並敲定文化資產委員們的開會時間，把民間人 士視為列席、配角、非一定必要出席人員，罔顧提報人或與案利害關係人時間可否，便片面敲定一 個開會日期，且又通知緊急，令人措手不及。 (訪談者 A1)

「開會/會勘」程序與技術上的不正「阻遏」：審議會議上，關係人並沒有獲得充分發言的空 間，無法充分討論，相關對話上，時常是雞同鴨講，不知所云，給民眾感受，只是一味跑行政程 序」，讓民間人士及文化資產委員到場簽名背書而已，實際上並沒有特別針對被保存對象深度討 論，況且，僅憑此一次，便可以據此判生斷死，則未免有失合理。 (訪談者 A1)

二、政府看不見的手

訪談者大多同意「政府看不見的手」已經公然伸進文資審議的暗袋，並企圖影響 決策。文資委員或力有未逮，或順勢而為，在體制內繼續保留發聲的空間。

政府「看不見的手」當然有，從頭到尾都有，應該叫做「看得見的手」。（訪談者 B2）

政府的確有把「看不見的手」伸入文資審議的過程。（訪談者 C2）

技術官僚透過「會前會」安排與利害相關人見面協商；或者在大會時的「業務單位建議」內 容，旁聽席看不見。（訪談者 A2）

目前文化資產審議制度是公部門專斷制，運作上是採「專家學者+政府官員」共治方式，造成由 上而下來制定文化資產審查的標準及會議運作，無論學者專家佔有多少比例，皆須看政府機關的臉 色及最終決定，換句話說，就是政府主導整個決策，不受任何控制，監督機制極少，有時候，連擔 任審查委員的專家學者也是孤掌難鳴、孤臣無力回天。（訪談者 A1）

在「會勘」及「審議會上，列席報告及討論時」，有時候會出現行政首長的偏執或好惡，結果 便有不同。例如，民國時期、日治時代的歷史文物保存案件，涉及乙未抗日、二次大戰日本軍人的 忠魂碑、戰爭工事遺跡、慰安婦、228 事件、白色恐怖歷史遺跡…………。 他們會在會勘或會議上 積極發言，企圖影響或主導議事運作，力陳這案件是有政治意識形態、或無立即破壞之虞、殘破不 堪無保存價值等作為藉口，阻擾它們被登錄，僅把他們列冊追蹤或不予登錄。（訪談者 A1）

文資委員、專家看風向，文化局看市長與局處意見。在權力優位的影響之下，委員即使偏向保 存，但影響他想影響的（文資），至於其他的（文資）就順勢而為，做為一種安身立命的交換籌 碼，因為留在體制內能夠做得更多。（訪談者 A2）

但是也有訪談者表示，公部門可以大方就政策目的進行政策說服，並且在審議會 上進行論辨，不一定會影響委員的判斷。

文資會是諮詢的角色，原則上公部門也應視為利害關係人，可以來陳述意見，力保各種法定的 公共利益的平衡。例如，公部門可以說明他們各種的考量，這些在會議中都可以討論，只是在說服 的過程中到底如何論辯？（訪談者 B3）

說「看不見的手」有一點嚴重，應該說公部門有希望達成的目標，這時候文化資產被拿來當作 一種工具，可是文資審議不該是這樣。同樣的，我們也不能把環評視為一種工具，它是一個獨立的 審案，有沒有價值、要不要保存，必須要有專業客觀的判斷，（訪談者 B3）

以現在的機制而言，因為文資會專家學者的比例與人數比公部門多。在討論的過程中，學者以 自己的自由意志為主，行政機關難介入，也很難影響文資會的決策。（訪談者Ｃ1）

在實例上，近日重新取得文資身份的宜蘭「礁溪天主堂」歷史建築登錄案，公民 與公部門權屬雙方均認為首長態度影響決策結果。⁵⁶

56 2017 年 4 月，礁溪天主堂建築群被地方文史團體提報列為歷史建築，宜蘭縣文化局依照文資審議 程序列冊追蹤；但在 2018 年 6 月時，部分建物在未經申請許可下遭拆除，縣政府除予以開罰外，也

宜蘭縣政府於審議前未確認所有權屬，導致決議後才發現有誤重新審議 引發質疑。後因列為暫 定古蹟六個月期限到期、縣府未展延導致該建築群部分遭拆除，因「審議有瑕疵」遭監察院糾正。

（訪談者A2）

宜蘭礁溪天主教堂，所有權人不願意保留，動員政治人脈，甚至連梵諦岡都表達關心。文化部 在103年函釋，尊重所有權人權益不等於所有權人意見是指定登錄的必要條件。最後因陳金德縣長未 延續「暫訂古蹟」的身份，在身份未明的空窗期遭拆除。（訪談者C2）

三、開發優位的迷思

都市開發與文資保存似乎是兩條難以交集的平行線，這也是目前國內文化資產保 存的難題。多位訪談者也同意兩者不應該是對立，但是在文資保存價值尚未形成社會 共識之前，政府和民眾多會選擇開發、放棄文資。

文資的保障與都市開發的紋理不應該是對立，從西方到台灣都應該是如此。（訪談者 C1）

通常在「文資」與「開發」的兩難中，首長會選擇「開發」。因為文資保存的過程有時長達 三、五年，也要編列預算。（訪談者 C2）

文資與都發沒那麼對立，絕對可以協調。目前爭議在於文資委員未就文資本位做出審議，「都 發因素」並非職責。（訪談者 B1）

文化資產不能獨大，所有法定的公共利益必須都被考慮到，文化資產只是其中一個重要的法定 公共利益。過去文化的法定公共利益受到壓抑與排擠，可是一旦文化資產受到重視，也不代表可以 凌駕其他一切的法定公共利益，這樣才會比較平衡。（訪談者 B3）

緊急召開文資審議委員會處理後續事宜，張貼公告將建物列為「暫定古蹟」，期限到 2019 年 6 月 5 日。2019 年 4 月 23 日經相關審查後正式登錄為歷史建築。

文資是有生老病死的，我們指定了大量的文資，可是接下來不管是調查研究、修復規劃、工程 動工到完工、再利用營運等，基本上都是塞車。所以民眾看不到文資被指定之後的願景，對一般民 眾而言也會選擇開發優位。(訪談者 C1)

本研究認為，一般而言，都市開發通常具有大於文化先行的施政優位。文資價值 不能獨大而壓縮其他法定的公共利益，但是開發與保存之間不應該是對立。文資委員 若不能堅守文資保存的本位倒向都更，將徹底裂解專家審議的公正形象，降低審議決 策的正當性。

其次，文資保存除須仰賴週全的法律環境與執行機制之外，提高官方與民間對於 文化資產保存的共識，亦有助於釐清開發與保存之的價值選擇的差異。

貳、中介第三方組織

自公民參與發展的軌跡來看，從過去專家座談、諮詢會議到現在開放政府、資訊 透明，公共政策議題的討論應該建置完善溝通平台，並由第三方釐清爭點來凝聚共識

。林子倫（2017）認為「未來要走向積極公民、共同作業，談的是參與和制度如何彼 此鑲嵌、第三方擔任參與中介者的可能性、公民參與的再政治化。」⁵⁷

從深化公民參與文化事務的角度來看，文資保存從提報、審議到再利用與管理，

是否有第三方中介組織存在的必要，應具有什麼特性？如果沒有必要，在目前的體制 內如何做到更好？

一、第三方中介組織的必要性

以臺北市為例，文化局下設「文化資產審議委員會」做為文化資產保存的審查機

57 同註 17。

制。⁵⁸ 但因臺北市政府身兼文化資產主管方與都市開發者的雙重身份，專家審議會的 決議只有「諮詢」功能，常被攻擊流於「為市府政策背書」，或者主政者透過制度上

「扼阻性的決策」的手段獨斷獨行，無法廣納公民多元的聲音。

惟近年來，行政機關受限於公務人力編制、專業能力不足等問題，對於文化資產保存、審議、

與管理維護，就實務經驗來看，如果一味仰賴公部門來處理「公、私有文化資產提報案件」、「公 有文化資產」及「私有文化財」等行政業務，往往很難做到面面俱到，未來，必須要有第三部門來

與管理維護，就實務經驗來看，如果一味仰賴公部門來處理「公、私有文化資產提報案件」、「公 有文化資產」及「私有文化財」等行政業務，往往很難做到面面俱到，未來，必須要有第三部門來