第一章 緒論
第一節 研究背景
第一節 研究背景
公民參與公共事務是民主發展的原型，它體現公共治理的公平性、代表性、
回應性、透明與有效性。當代公民參與理論的活躍反映了公共治理本質的變遷，
曹俊漢（2003：100）認為，在全球化的潮流之下，傳統官僚政治的權力規範及運 作程序出現了新的互動關係，主權與治理的關係也面臨調整。亦即，政府的角色 從「統理」、「治理」走到「善治」（good governance），公部門與第二部門、第 三部門之間的關係，亦呈現從分工、互相制衡到公私協力的進程，公民的角色也 隨之重構。
近年來，公民參與蔚為一股風潮，而且成為各級政府施政時琅琅上口的「政 策口頭禪」。林國明（2012：35）指出，在 2002 年以後，具有審議精神的公民參 與模式相繼引進台灣，透過學術界和民間組織在全國推動各種本土化的創新公民 審議模式。國內各類審議式論壇如雨後春筍般出現，希望透過公共討論的過程促 成社會大眾對於政策議題的了解，進而提升民主的品質。林子倫（2017：58）認為，
政府在建構開放性與民主對話的決策程序中，對於公民參與的深化與參採，仍需 要留意台灣社會文化情境與議題發展脈絡的不同。公民的參與意願與參與品質，
成為影響政治效能感與城市認同感的關鍵因素。
文化國力的提升是國家轉型與進步的軟實力。過去從殖民到國府時期充斥著 由上而下的文化治理性格，缺乏社會底蘊。台灣民主轉型後，文化作為統治工具 的色彩逐漸淡化，更強調近用性（Accessibility）與賦權（Empowerment）。近年 來，國內的古蹟發生「自燃」、被「誤拆」或「強拆」引發的爭議不斷，肇因於 公部門與民間對於文化資產保存的意義與作法存在重大的歧見。文化資產屬於一 種文化財，涉及全體人民的歷史記憶與傳承，隨著文化意識的崛起，關心文化資 產的公民在全國串連，要求文化部拿出進步思維與積極作為，主張文化資產保存
的過程，也應該納入公民共同參與審議。林崇熙（2007：66）進一步指出，文化資
中在專家審議、公共審議程序、公民參與權益的保障、資訊公開透明等面向。鄭 麗君部長宣示：「文化資產的維護是一場公民導向式的公民運動，從『同中異、
異中同』對話中，創造多元一體的可能性」。3
《文資法》經過幾次重要的修法之後，希望促進與社會的公共對話、提高國 人對文化資產保存制度的信任。特別在 2017 年陸續完成 37 項子法的修訂之後，
整體文資保存的法律環境尚稱完備。但是徒法不足以自行，《文資法》以及相關 法規的潛規則以及實際運作，仍被指責多項違反公民參與精神，例如：未公開文 化資產審議委員的遴選與監督機制；人民沒有任何的救濟程序能夠監督、制衡、
糾正文資審議程序；未落實資訊公開與揭露；再加上專家意見與民意互覷，審議 的運作機制欠缺互信互賴的平台；公部門的應變能力僵化等組織治理上的限制。
尤有甚者，公民與公部門兩造之間以「文化拆除大隊」與「文化恐怖份子」相互 譏稱。4 這些結構性、制度性、法令面等問題，凸顯原有公共治理基礎下的公民 參與模式與機制，顯然已經無法處理日漸高漲的公民之聲，也帶給公共管理者不 同的挑戰。
有鑑於此，「全國文化會議」在久違了 15 年之後於 2017 年再次召開，並舉 辦全國 21 場的分區論壇，其中文化資產保存的議題即備受關注。文化部當時就 特別針對相關法規與實務的落差做出回應，並催生了在 2018 年首次辦理的「全國 文化資產會議」，一共規劃辦 12 場分區論壇。學者閻亞寧（2018）在總結報告 中指出，「公民意見集中在審議程序、民眾權益保障、公民參與以及教育等幾個 層面」。5
3 鄭麗君部長於「2017 年全國文化會議-文化資產論壇」致詞內容。(中央社：2017 年 7 月 22 日)
4 柯文哲市長戲謔式嘲諷主張積極保存文化資產的團體或個人為「文化恐怖份子」。針對柯市府 屢屢強拆文化資產的行為，「文化恐怖份子」也稱柯市府為「文化拆除大隊」。
5 文化部編印，2018年，《全國文化資產會議結論報告》。
近年來，政府因為「開發先行」優於「文化先行」的施政優位原則，更凸顯 文化資產陷入開發與保存之間的兩難。魏玫娟、湯京平（2017：116、137）認為
，文化資產在某種程度上具有共享資源（common-pool resources）的特性，在保存 上面臨的「成本集中、利益分散」的治理困境。亦即，保存古蹟的利益廣泛地分 散在大眾，但維護的成本卻集中在財產的擁有者或使用者身上，故需要擴大公民 參與。過去因為錯誤解讀《文資法》，使得文資保存並沒有真實的進入國家治理 的公共體系，造成政策執行上的斷鏈。文化部長鄭麗君（2018）主張，過去文資 保存政策的 1.0 版，多屬單點式、單棟的搶救式保存，需要進化到 2.0 版，也就是 透過公民參與、以文化治理為核心的公共治理。6
文化治理決定文化的深度與城市的意象，所謂「部部都是文化部」、「局局 都是文化局」，並非意謂著由文化機構來「治理」文化，而是要把文化治理的思 維內化於政府的作為。文化資產保存運動是一個溝通與妥協的過程，台灣的公民 充份體現「沒有人是局外人」的積極力量，帶動一波公私協力治理的浪潮，吾人 得以透過各式的公民參與來檢視現階段文化資產保存進程上的盲點與不足，希能 經由公民參與機制的實踐經驗來檢視民主治理的本質與不足。