研究動機

壹、民主失能的反思

「追求民主」是現代普遍性的政治理想，在享受民主帶來的自由、公平、正 義的成果之餘，票票等值的民主也同時帶來低效率的治理困境，近年來似乎也遭 受到前所有未有的正當性危機。例如學界對於「民主鞏固」（democratic

6 同註 5。

consolidation）走向到「民主解體」（democratic deconsolidation）的論戰；參與式 民主（participatory democracy）與審議式民主（deliberative democracy）的興起 等。在國際現實中，二戰後許多新興的獨立國家，還沒有因為實行了自由主義的 民主制度而躋身已開發國家行列的國家。近十年內，老牌的民主國家對於民主制 度的質疑越演越烈，例如英國脫離了歐盟；德國面臨失控的難民問題；許多歐洲 國家讓極右派獲得政權或者是政治利益；美國川普的當選掀起一波民粹主義的狂 潮；日本的經濟衰退至今仍然不見復甦；俄羅斯從冷戰後的短暫民主化又再次走 回了獨裁等。民主制度雖然實踐了選民的意志，但是民主也將不再是「城裡唯一 的遊戲」

（only game in town）

公民參與強調平等參與、理性對話，以達共善。所有受到決策影響的人，都 有機會來參與政治過程，並且有平等的權利來影響政策。在後代議民主（post-representative democracy）時代，公共治理走向公私協力夥伴關係，政府應如何自 我調適，並建立鼓勵公民參與的機制，期以充實治理內涵與效能？

貳、治理環境的遞變

一、現代公共治理的典範轉移

當代的公共治理環境隨著全球化、資訊通訊科技（ ICTs）、開放政府、AI 人工智慧時代等客觀環境的快速變化所帶來的不確定性與不可預測性，出現「不 可治理性」（ungovernability）的現象。彭錦鵬（2004：17）認為，全球化、地方 分權化以及廣泛的運用資訊科技，已經成了二十一世紀政府治理的基本環境因 素。

從傳統公共行政時期的官僚科層節制模式、新公共管理時期的市場治理模 式，新公共服務時期（New Public Service）的社群治理模式，一路發展到現在以 協同治理（shared governance）為導向的「政策網絡」（policy networks），公共 治理環境的變遷強調公民和政府之間的協同與合作關係。蔡允棟（2006：172）認 為多元的公民社會中，在公共議題的分析與解決上，政府（官僚）明確的角色定 位是透過政治協商、公民參與、網絡社區的概念，達到平等、互惠、共享。

在質變的治理思維中，過去提倡以公民需求為導向的「回應性政府」

（responsive government）將更強調公私協作，最重要關鍵在於政府與公民關係的 變革。⁷ 未來在「開放政府」的透明（transparency）、參與（participation）及課 責（accountability）理念下的公民參與，是公民和政府對公共問題分析與解決的 協同合作關係。⁸

申言之，公部門雖然享有行政上的多重權源，然而，公共議題的性質在界定 上愈趨複雜，而且難以單一屬性論斷，再加上利害關係人各自趨動著偏差動員，

形成縱橫交錯的政策網絡。政府在推動公共事務時，不應再以「依法行政」、

「尊重專業」、「追求效率」等為理由來排除或者邊緣化公民的角色。

二、重大文資保存爭議事件強力挑戰治理機制

7 回應性政府意指以公民需求為導向的政府，也就是能將管轄範圍內民眾所提出之公共需求，納 入公共政策過程，以建立與維繫政府與公民關係的民主政府(廖洲棚等，2013:8)。

8 「開放政府」概念在 1950 年代於美國提出。相對於過去集權、封閉的決策模式，「開放政府」

的三大核心要素是透明（Transparency）、參與（Participation）及課責（Accountability），更強調 由內而外施政透明、可課責，及由外而內重視民眾參與政府決策的一種民主政府型態。根據各國 民主發展現況不同，有其不同架構及落實方法，在台灣則有開放資料（open data）、join 政策平 台、舉辦公民審議活動等。

有形或無形的文化資產來自人文、歷史、族群、社會、自然與時間的交互作 用，其建構出來的自明性（identity）具有文明的縱深，而且富饒多樣性。近年來 從國人耳熟能詳的樂生療養院、新北投車站、台北機廠、南港瓶蓋工廠、三井倉 庫、蟾蜍山聚落、嘉禾新村、陽明山美軍眷舍、俞大維故居、臺大鹿鳴堂、菊元 百貨、政大化南新村，乃至於彰化鹿港金銀廳與百年農業倉庫、台中天外天劇場

、台南飛雁新村與麻豆電姬戲院、高雄煉油廠產業文化資產等爭議案，從南到北 在全國遍地開花。這些爭議出現在具有不同身份的文化資產案例，並橫跨地域、

產業別、公私產權等領域，而且不斷的增加中，說明了民間文化保存意識的快速 成長，已大不同於以往。如何優化現有公共治理體制內的文資審議程序，帶動改 革的契機？

另外，文資保存爭議更凸顯中央與地方政府垂直治理與互動結構的困境。例 如，臺北市政府本於地方文資主管機關權責，對於《文資法》修法後的窒礙難行 難行之處，公開向文化部提出「十五項建議」，文化部也發布新聞稿強力回應。⁹ 目前「中央操槳、地方買單」模式的文資保存政策應該如何共同治理？或者，文 資保存究竟屬於「中央委辦」還是「地方自治」事項等，凸顯中央與地方在文化 治理上的歧見，亦為文化資產保存的未來埋下變數。

參、文化需要公民的參與

一、「溝通」與「參與」是文化資產保存的國際趨勢

9 臺北市政於 2018 年全國文化資產會議召開前以實際執行經驗，分別從人力組織及經費、法令及 機制到修復工程及管理維護、再利用等三大層面，提供 15 項建議。（臺北市文化局新聞稿，

2018/8/23）

聯合國教科文組織（UNESCO）鑒於世界各地的文化和自然遺產受到各種自 然與人為破壞的威脅，於 1972 年制定「世界文化與自然遺產保護公約」

（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage）（簡 稱世界遺產公約），自始展開世界遺產觀念的倡導及保護行動。隨著國際文化保 存運動之風潮，也啟發國人對文化資產保存之意識。在世界遺產（World

Heritage）的概念之下，公民參與國家文化資產的保存是常態。

過去民眾認為文化資產的保存是政府的事，榮芳杰、傅朝卿（2009：62）指 出，在 2002 年的《世界遺產之布達佩斯宣言》（Budapest Declaration on World Heritage）中，針對世界遺產的全球策略，提及四個重要的目標：（一）加強世 界遺產名錄的「可信度」（Credibility）。（二）確保有效的「維護」

（Conservation）世界遺產。（三）提昇締約國相關「能力培養」（Capacity-Building）的訓練。（四）藉由良好的「溝通」（Communication）來促使大眾瞭 解與支持世界遺產，這四項目標簡稱為「4Cs」。

2008 年版的《世界遺產公約執行作業要點》將原有的「4Cs」擴大為「5Cs」

，新增加的第五個「C」正是「社區／社群」(Community)的角色。 ¹⁰ 世界遺產委 員會希望藉由加強社區或者社群的角色來達成世界遺產公約所欲追求的目標，公 民參與文化資產保存工作，已是趨勢。¹¹

10 第 26 屆世界遺產委員會於 2002 年 6 月在匈牙利首都布達佩斯召開，來自 21 個會員組織的 300 多位與會者，檢討世界遺產的全球策略和目標後，共同發表「布達佩斯宣言」（Budapest declaration），做為《世界遺產公約》推行 30 週年的里程碑。

11 聯合國教科文組織於 1972 年 11 月 16 日通過《保護世界文化和自然遺產公約》，將世界上具 有傑出普世價值（Outstanding Universal Value）的自然或文化資產登錄於世界遺產名單，向世界 各國呼籲其重要性，進而推動國際合作保護世界遺產。登錄世界遺產，須由簽署《世界遺產公 約》的締約國提出，經轄下「世界遺產委員會」討論，凡符合傑出普世價值、真實性

(Authenticity)、完整性(Integrity)標準，並具備適切經營管理法規體制的實體資產，才有機會獲選 列入世界遺產名錄。資料來源：文化部文資局網站。

重視「溝通」與「社區參與」是當今文化資產保存的國際趨勢，這兩個觀念 強調的是在地居民需要參與文化資產的永續發展，在「價值」與「安全」兩個因 子兼顧之下，方能讓文化資產的保存與活用得到更多在地守護的力量與創意。

二、人民具有文化公民權

公民參與文化公共事務是現代民主精神的體現，更是公民文化權利的重要表 現。「文化基本法」明定，每四年定期召開全國及地方文化會議，並建立常態性 文化政策參與機制，落實文化公民權。人民文化權利與相應的國家義務，國家應 給予保障並積極促進發展，包括人民創作、表意及參與自由、文化平權及文化近 用、語言權、創作者智慧財產權及文化政策參與權等。

近年來，文化部執行諸多深化公民參與的計畫，具有公私協力、共同生產

（co-production）模式的特色，例如：深化公民參與暨輔導公所推動公民審議進 階社區營造工作、擴大培力區公所參與社區營造工作，並在既有社區營造輔導機 制下，納入審議民主精神及參與式預算等不同類型之公民參與策略，藉此拓展社 區居民參與公共事務的深度與廣度；補助民間團體辦理文化論壇，鼓勵以審議民 主會議方式，辦理常態性的文化論壇，凝聚各界對未來整體文化政策的共識；

「中正紀念堂轉型之社會討論計畫」也陸續在 2017 年 12 月展開多場次的願景工 作坊等，由下而上的草根民主淬鍊出文化主體性。