第六章 結論
第一節 研究發現
本研究延續參與式民主之發展軌跡與丹哈特夫婦提出的「新公共服務」理論，將
「公民參與」再定義為「由行政專業化、政治力影響以及公民資格所構成的權力三角 網絡結構。在綿密的政策網絡之下，三者之間的互動直接影響公民參與公共事務運作 的方式與結果」。透過公民參與理論的定性研究，以公民參與從點、線、面，到
「體」的思維層次，審視目前國內公民參與重大文化資產保存爭議所面臨的困境，並 提出以下發現：
壹、公民參與文化資產保存的軌跡逐漸邁向實質參與
本研究盤點我國有關公民文化意識自戰後到現在的發展，對照文化治理趨勢與文 化公民的公共價值論述的縱向彙整，以及公民參與文化資產保存的參與心態與形式、
特徵。從 Arnstein 的「公民參與階梯」的原型理論切入，以公民賦權的程度由淺到深 的觀點，證成公民參與文化資產保存的軌跡逐漸邁向實質參與。
一、公民參與文化資產保存的歷程，不能以單一階層性質來論斷
自 1970 年代前後的「歷史失憶症」到 2019 年《文化基本法》立法，公民參與文 化資產保存的歷程從「零參與」（政府操控、教化）、「形式參與」（告知、諮詢、
安撫）逐步進階到「公民權力」（夥伴關係、權力分享、公民控制）的實質參與階 段。但隨著文化資產單一事件的「跨脈絡」（cross-contextual）化與實際的參與者不 同，整個歷程雖呈現不一樣的階層特性，但卻不能以單一階層性質來論斷之。
二、公民的實質參與可促進文化資產公共化的討論
Arnstein 的「公民參與階梯」原型理論中的第六至八階的「公民權力」階段是公 民做主的理想境界。我國過去在政治與歷史事件的陰影、黨國由上而下的文化霸權以 及公民的文化主體性認知不足等因素之下，文化資產保存的過程多以國家治理為主，
造成公共性與文化價值的失調。
在邁向公民實質參與的階段，文化資產的詮釋權不再專屬於國家，而是一個重視 公民參與價值的過程，是集體性的在地記憶與認同的發聲，也可以促進文化資產公共 化的討論。
三、落實公民的實質參與是文化公民權的體現
《文化基本法》在 2019 年完成立法之後，對於促進文化參與賦予更多的保障。
有關公民參與的部分，首先確定了人民的文化行政參與權應透過常態性機制予以落實 及推動；其次，文化公民平權與多元發展；其三，列舉文化公民權面向包括文化進用
權、語言權、智慧財產權與政策參與權等；其四，規定政府實踐公民權各項基本方針 與責任，並確立文化法律秩序。
除了法律環境的完善之外，文化公民權是一種循序建構與實踐的過程，必須理解 文化的生成在不同區域、性別、族群、世代差異以及背後的政經脈絡。最後透過公民 實質的參與，由下而上來理解常民對於文化的期待與認知，並對不同社群的需求或者 是文化弱勢提供協助，便可真正落實文化公民權的理念。
貳、公民參與文資保存審議的困境分析
一、偏差動員是價值詮釋碰撞的結果，可透過「議題公共化」衡平 負面影響
偏差是特定利益分配的模式，不同的參與者對於文化資產的認同與價值指涉不一 致時，便會產生文化資產價值的詮釋碰撞。參與者透過各種偏差動員進行反抗。文化 資產的知識體系與話語權應該避免淪為國家甚至民間團體所壟斷。
議題公共化可衡平各種偏差。民主治理中的「公共性」以追求公益、平等、正 義、信任等公共價值為行動的前提（孫煒，2012：506）。目前的文資保存審議制度 幾乎仰賴公部門決策，民眾參與的程度有限，對於文化資產審議的「公共性」，感受 普遍低落，進而影響後續的文化資產保存能量及相關工作。
將文資保存的議題公共化，可降低偏差動員帶來的擾動。所謂「公共化」的概念 可從民主參與、公共分享和自主管理等三個面向來理解（姚欣進，2009）。至於如何 將文資保存的議題公共化，則有以下建議：
（一）平等參與的公共論辯
面對文化資產價值的詮釋碰撞與政治性格，林崇熙則（2007：73）建議以公共論 壇來面對文化資產的政治性格。透過以理想的言說情境，透過以公共領域的深化與質
變，體現公共領域與溝通理性的思維與價值觀。
（二）公共分享與共同承擔
文化資產自帶公共財的性質，面臨的「成本集中、利益分散」的治理困境，任何 人不需要付出代價就可以享有文化財，不必承擔任何文化資產保存的社會責任。政府 需要強力介入，透過各項政策工具來避免發生「公共資源悲劇」的支出浪費和無效率
，否則不但將會造成外部成本的增加，進而使得文化資產過度使用而耗竭。
（三）擴大公民自主管理
重視「溝通」與「社區參與」是文化資產保存的國際趨勢，強調的是在地居民參 與文化資產永續發展的關係。在世界遺產的概念之下，公民參與國家文化資產的保存 是常態。過去民眾認為文化資產的保存是政府的事，現在在文化資產保存的架構之下
，不論是先期作業的推動保存，或者是在後期的活化、再利用管理，都須要高度的公 民參與。
將文化資產保存的議題擴大公民來參與管理，方具有真正的社會共享、共管的公 共化精神。在「價值」與「安全」兩個因子兼顧之下，方能讓文化資產的保存與活用 得到更多在地守護的力量與創意。
二、建立專家與公民競合的行動策略，可為民主增值
（一）衝突的轉化
專家與公民關係的瓦解，將造成民主制度的失能。專家審議模式做為決策的唯一 判準不免有失真的風險，公民的參與可以提供多元的觀點，並增加決策的正當性。目 前的文資會僅有諮詢性的功能，但是卻時要為政策背書，無法獨立運作。導致公民參 與文資保存審議的時候，經常與文資會或者文資委員發生衝突。如果要讓文資會的決 議能受公評，就必須公開遴選機制、擬定明確的利益迴避規範，以確保文化資產審議 的公平、公正、公開，避免本研究在第二章第一節提到的「課責上的迴圈效應」。
（二）競合（co-competition）的策略
本研究認同專家審議的必要性，同時提出五個途徑來建構具有公民參與精神的行 動策略，藉以轉化專家與公民之間的衝突局面。
1.互信與尊重
文化資產的價值形成與主張，奠基於對文化主體性的思考以及反省與認同的歷程
，共識並非一蹴可幾。在民主與行政專業化的發展脈絡之下，公民要肯認專家委員會 的必要性與審議的價值，專家也要相信民間有高手。
2.政策說服與公共對話：
公共政策必須具有正當性，並能體現公共性、公正性、合法性的倫理訴求，以符 合常民的期待。公部門可藉由闡述政策優位與核心價值，大方透過政策說服專家與公 民理解政策的脈絡、合理性與可行性。
3.專家與公民的適格性：
在被界定的參與範圍內，專家和公民的表現應符合條件，如專家應具有專業、平 衡、多元的性格；公民應具有熱情、知情、理性等特質，兩者均以共善為參與目的。
4.資訊公開與信實：
政策訊息與程序必須適時適度公開，讓決策過程合法、透明、完整，具可監督 性，做到程序正義。
5.多元的權利救濟途徑：
（1）訴訟權能的設計：
如果公民或輿論對於專家審議、行政決策結果或者是法令不到位感到不滿意，也 可以參採不同的救濟途徑，主張基本權利的保護。例如在制度內設計行政或司法的訴 訟途徑，或者透過調解、和解等訴訟以外的方式。
（2）合理的補償制度：
對文資所有權人或者是其他利害關係人造成的損失提供適當的補償，將「鄰避情 結」轉化為「迎臂」（Yes In My Back Yard，YIMBY）。
三、落實地方治理與強化中介組織可化解行政與政治二元化的角力
（一）擺脫地方文化治理的路徑依賴
地方政府是最貼近人民的公共服務機構，地方型的公共事務具有問題解決導向 的即時性與切身性，通常更能直接帶給人民政治效能感，是實踐公民參與最理想的場 域。地方政府是文資保存審議的第一線，雖然公部門與公民不斷投入文化資產保存審 議工作，但是文資致損的爭議案件仍然屢增不減。
文資保存審議制度長久以來存在「專家審議、首長決策」的治理模式，政府有時 干預討論的進行，企圖影響結論的內容，顯示公共審議往往無法擺脫政治力的介入。
其衍生的弊端，例如政府看不見的手影響決策、專家流於背書等情況遲未能有效解 決。再加上地方政府的都市開發優於文化先行的施政原則、複雜政經結構的擾動，使 得地方治理容易陷入制度結構上的「路徑依賴」（Path Dependency），不斷套用過去 的決策選擇，受制於過去的決策經驗。
隨著文資保存意識的崛起，地方政府在經濟發展與文資價值的權衡中，須勇敢擺 脫制度上「路徑依賴」的慣性，明確擘劃城市文明發展的藍圖，方能確保文資保存政 策的永續發展。同時，地方自治團體與民間若能藉由「權責相符的自主權」
（accountable autonomy）培養出伙伴關係與互信基礎，就可能發展出比較深層的公民 參與模式（Fung，2005；李仰桓，2016），進一步影響中央、地方各層級的公私協力 的治理型態。
（二）正確定位中介第三方組織的功能與角色
本研究針對公民參與機制中的行政與政治二元競合進行討論，並提出成立中立三 方組織的構想，一般大多肯認中介第三方組織在不同階段負有不同的功能與角色。第
三方中介組織不但可以觀照公民的意願表達，另一方面也可促進公民對政府的理解，
藉以提高公民參與公共事務的熱情。
1.文資提報與審議階段：監督與評價
當公民的政策偏好和公共政策之間出現競合時，透過第三方中介組織建立公民參 與評價機制，可以針對公民參與公共治理的過程進行追蹤，並進行客觀的說明。
當公民的政策偏好和公共政策之間出現競合時，透過第三方中介組織建立公民參 與評價機制，可以針對公民參與公共治理的過程進行追蹤，並進行客觀的說明。