第二章 公私協力與自主規制在勞動法之功能分擔
第三節 公私協力與勞動法之關聯性
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在主管機關尚未行使其職權以實現立法目的時，受規範對象之自主規制已發揮成 效，得以減輕主管機關之人力與財力投入。即使業者自主規制失靈時，主管機關 尚可採行相關強制措施，以確保法規範目的之實現79，避免因食品衛生問題，影響 國人健康，導致國人健康醫療支出加重，甚至成為國家安全問題。
據上述，國家從給付主體之行政負擔，又為保障人民基礎生存，其行政任務 增加已讓國家過度負擔，影響國家之人力、物力分配，甚至財政陷入危機。而公 私協力與自主規制，讓國家不致於過度投入人力、物力執行其給付責任與管制行 政責任，且利用民間最了解市場法則經營效率，利用民間技術與管理專業能力，
轉而協助國家之行政任務執行，以提升行政效率80。兩者協助國家財政負擔及行政 任務減量之目的，有不可分割之關聯性。這些公部門與私部門間之所為持續進行，
私部門夥伴為達成共同之目標，實現合作效率及分擔風險，於正式及以成果為導 向之協議基礎上81，提供一實質對公共或行政任務之執行，具有超越單純財政資助 外貢獻之給付，而國家則僅承接此等任務執行之擔保責任82。
第三節 公私協力與勞動法之關聯性
第一項 公私協力在勞動法上之概念
公私協力之行為主體上，必須有隸屬於公、私兩個不同部門之權利主體存在，
且以分工方式共同參與任務之執行。公、私部門區分之基準，在於各權利主體或 機關之「原始身分」，而非其「屬性變更後」之地位。即行政受託人地位之個人或 團體，係屬公私協力之結果呈現，而非基礎參與主體。其公部門如中央與地方自 治團體共同或分別所設之各類行政公法人；私部門則為自然人、團體或私法上權 利主體之實質意義之私人。至於公私協力之客體，則所有國家公權力作用領域者，
79 張永明，台灣食品衛生管理的新挑戰，載：月旦法學雜誌，224 期，2014 年 1 月，頁 100。
80 許宗力，前揭文（註 55），頁 583。
81 Staff Team Led by Richard Hemming, Public-Private Partnerships, Government Guarantees, and Fiscal Risk, 55,2006.
82 劉宗德，前揭文（註 32），頁 44；Jan Ziekow 謂「擔保責任層級對於公私協力尤具特別意義，其特徵 為：國家不再獨佔性地自己履行任務，取而代之者，或為與私人共同為任務之執行，或以-國家規範 所引導之-社會自我調控方式履行任務…在國家擔保責任至少續存情形下，將履行責任之一部或全部移 轉予私人，係屬公私協力之特性，則公私協力實可成為「擔保國家」意義下責任分擔之實踐。」詳參 Jan Ziekow 著，詹鎮榮譯，從德國憲法與行政法觀點論公私協力，載：全球化下之管制行政法，政治 大學法學院公法中心，元照出版，2011 年 5 月，頁 245-247。
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理論上皆可包含在內83。國家採行公私協力，得以在行政任務上不再只有「全無或 全有」之解決模式，此種在合作國家中，行政與私人共同分擔達成法律目的之責 任，主要是透過與私人或團體合作方式實現公益目的，國家公益要求之拘束性，
及私法自治之觀念，因此漸有模糊趨勢84。
在勞動法上，頗多以勞、資、政三方關係為規範者，其間存在公私協力之廣 義概念，將國家任務轉由勞資協商或事業單位為執行單位，以協助國家達成保護 勞工最低工作權益之公益目的。在個別勞動法範疇以「勞動契約」及「勞工保護」
兩個領域為主軸。我國勞動契約法僅有草案並未正式實施，但在勞動基準法上，
設有勞動契約專章，勞動契約法主要規範雇主與個別勞工之私法契約關係；至於 勞工保護領域，則係課雇主以公法上之義務，將國家公益目的，藉雇主應有保護 勞工之法律作為規範85。在勞動法發展初期，個別勞動法以勞工與雇主間之權利與 義務關係為規範對象，其後漸有所區隔，個別勞動法非侷限於私法之法規部分，
亦涵蓋勞工保護之法令。如職業安全衛生相關法令，有以行政指導方式，提供優 良事業單位安全衛生之自主檢查機制，或有計畫方式預先規劃企業工作環境之安 全衛生措施，提供工作者之健康檢查等，均賴事業單位之協力避免發生重大職業 災害；再如大量解雇勞工保護法，在勞資自主協商無法決議時，由地方主管機關 介入指導或提議方案，希望謀求勞資協商結果；集體勞動法部分，則規範勞工團 體與雇主或雇主團體間，或團體與其所屬成員間，彼此在勞動關係上之法律關係，
包括同盟自由基本權（俗稱團結權）、協商權與爭議權等勞動三權，其在集體勞動 法上，依序為工會法、團體協約法、勞資爭議處理法。此外，集體勞動法在學理 上，也涉及勞工代表機關之委員會型態有關之立法86，如職工福利委員會、勞資會 議、勞工退休準備金監督委員會、勞工安全衛生委員會等相關法令，國家亦有立 法規範此類勞工代表機關，作為管制雇主在勞動關係過程中之審查機制。
83 詹鎮榮，前揭文（註 17），頁 6-7。前揭文
84 程明修，前揭文（註 20），頁 246。
85 黃程貫，《勞動、社會與法》，前揭文（註 9），頁 10-11。
86 黃程貫，勞動法，前揭文（註 9），頁 95-96。
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第二項 公私協力之運用型態與勞動法之關係
雖然民營化並不等於公私協力，但民營化類型中之功能民營化與部分民營化，
皆因公部門將以往自己處理之事務，移轉到私人領域之各種現象，與公私協力有 著概念相連意義。民營化涉及公部門與私部門間之任務分配，係以「傾向私人」
重分配過程，其概念是國家行政為履行其任務，是否運用私法組織型態？或任務 是否完全移轉到私部門？或任務是否由公權力委託之私人或行政助手履行87？致 於在勞動法領域，大抵為國家課雇主或勞雇團體某些作為或不作為之義務，或將 國家行政事務以業務委託或行政助手方式執行，以協力達成國家公益目的。
公私協力為一集合概念，學者一直難以給予單一定義，從其概念非單一性特 質看，公私協力之運用型態可因不同概念，而有多樣區分。學者間也因採取不同 之區分基準，所劃分之型態亦呈現不同樣貌。本章第二節第二項，已介紹功能民 營化或部分民營化概況，其具有公私部門合作履行行政任務之特徵，故可視為公 私協力行為形式。相對於公私協力強調國家與私人間之「合作狀態」，部分民營化 則是以國家角度為切入點，著重私人參與行為主體之改變。按勞動法係國家為避 免勞資地位懸殊，造成人民生存及工作權保障之問題，訂定最低勞動條件及保護 勞工之相關法規範。因此，勞動法及其相關法令，或可從行政法學觀點看，其具 有國家之行政任務藉私人（勞雇關係）之手，共同參與行政任務以達成國家之公 益目標，亦為公私協力之行政行為。德國學者歐森布爾（Fritz Ossenbühl），於 1971 年第二十九屆德國國家法學者協會年會，發表「私人履行行政任務」（Die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben durch Private）一文，雖然當時並未提出民營化形式，但 以私人參與密度為基準，將私人履行（實現）行政任務之型態區分為六種類型如 下88，並就各類型區分意義，在後續探討其運用型態與勞動法之關係：
一、私法組織形式之國家：國家或其他高權主體為了實現其任務，不採取公法組 織型態，卻披著私法主體外衣，例如公司或其他社團形式，直接執行國家行 政任務。
87 李建良，前揭文（註 65），頁 88。
88 六類型係整理自詹鎮榮與程明修兩位教授之有關論文，其各在書中引歐森布爾私人參與行政任 務之密度相關內容。詳參詹鎮榮，前揭文（註 23），頁 21；程明修，前揭文（註 20），頁 252。
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二、行政任務移轉私人：國家將行政任務，委託實質意義下之私人或私法組織承 受完成之。
三、以法律課予私人公法上義務：國家自己承受特定之任務而非委託私人，且以 公法上義務之形式，課與私人履行此任務之義務。
四、受國家監督之私人減輕國家負擔行為：公共任務之實現，是透過私人主動、
自發地保障時，國家僅擔任具有修正機能之監督人角色。
五、受國家鼓勵與促進之私人行為：國家除有監督機能外，更可進一步刺激或促 進私人活動，補助金行政即是最明顯例子。
六、國家與私人之合作：國家可以與私人合作，共同分擔責任與決定工作以執行 行政，例如在經濟計畫與經濟誘導行政中，國家與私人協力合作。
勞動法係以私法性質之勞動契約，及公法上要求雇主作為與不作為之義務，
並涵蓋勞工保護義務等為主軸，按歐森布爾分類看，公私協力在勞動法之運用型 態，或可以上述第三之「以法律課予私人公法上義務」，及第四之「受國家監督之 私人減輕國家負擔行為」兩類型，說明公私協力實踐於勞動法之狀況，其在個別 勞動法以勞動契約及勞工保護兩個領域為主軸。勞動契約法，係規範雇主與個別 勞工間之私法契約關係，為私法自治之自主規制樣態；勞工保護法，則課雇主以 公法上之義務，將國家之公益目的，藉課以雇主保護勞工之法律作為規範89。以此 二類型說明私人參與行政任務狀況，可以了解公私協力運用在勞動法上，除勞動 契約或勞雇團體之團體協商，在法之原則規範下得為私法自治外，幾乎涵蓋大部 份勞動法。
事業單位或適用單位之個人或團體違反上述規範，行政機關得依違反事實執
事業單位或適用單位之個人或團體違反上述規範，行政機關得依違反事實執