第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一項 研究背景與動機
伴隨著全球化影響1，台灣之民主化，大致 1980 年代始，從經濟政策目標，擴 大至民主及社會運動目標之追求與期望，民主轉型中社會議題之爭議趨向黨派化，
使得社會發展之優先政策不易形成共識，經濟政策趨向短期化，選票邏輯成為民 主選舉之主要考量，主導經濟理念，使得新自由主義成為主導性理念，對全球化 帶來貧富差距擴大之影響亦缺乏對策2。全球化亦影響人民對生存保障及民主化之 強烈需求，國家為因應人民之需求，致擴大國家在政治、經濟與社會方面之公共 任務與行政任務目標，在國家財源及人力有限狀況下，欲滿足人民所有需求，勢 必難以獨力完成。因此，晚近多數開發國家藉民間力量參與公共利益之事務，協 力完成國家建設目標，讓民間參與國家任務之程度與角色日漸趨重要。有鑑於民 間企業之經營績效與活力，在國家行政管制或解除部分管制之下，國家得以引進 民間財力參與公共建設，借用民間專業委託執行公權力，或利用民間資源完成非 公權力委託之行政業務等。這種藉私人或私人團體之力量，包括私人團體協力或 產業自律等，協助完成國家公共利益之行政任務目標，在現代國家財政資源不充 裕狀況下，有助國家治理之成效。
1 全球化使國家為提高其競爭性，而將某些國家責任委託給私人組織，使得公私間之界限變得模糊。
從全球化之國內過程而言，一個國家之法律體系不可避免地要去適應。國家有兩個面向與全球化 發生重要關係，國家為吸引或維持其貿易競爭力，通常低稅或最少管制為形式，使得國家成為推 動「全球化之代理角色（agents）」；而國家在處理自身利益過程中持續地因應改變，例如，在政 治法律面，對國際條約承諾與數量、國際管理機制參與程度、與區域組織互動、國內行政官員與 他國政府互動、國內政治組織之國際互動等，讓國家也成為「全球化之國家」。因此，美國學者 Alfred C.Aman, Jr. 認為全球化不是由「全球市場之不可避免性」所開啟，係國內法律與政治因應 全球化狀況，使市場和國家相互依賴，Alfred 稱此相互依賴為全球化之國內面貌。在國家權力委 託給行政機關，而行政機關再委託給私部門過程中最為顯著。因此，Alfred 檢視國家權力之委託 關係上，對於國家接受國際性之上下影響者，作為垂直線之國家權力委託分析；而全球化之國內 面貌如上述者，為水平線之國家權力委託關係分析。詳參 Alfred C. Adman, Jr.,” Globalization from the Ground Up: A Domestic Perspective”, 林榮光譯，「由下而上的全球化：一個國內觀點」，載：
全球化下之行政管制法，元照出版，2011 年 5 月，頁 40 以下。
2 瞿宛文，「民主化與經濟發展、台灣發展型國家的不成功轉型」，載：台灣社會研究季刊，第八 十四期，2011 年 9 月，頁 283-284。
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公私協力（Public-Private Partnership）與自主規制（Self-Regulation）3，係現 今各國公法學界日益興盛之研究範疇，公私協力之概念源自政府為克服財政緊縮 與提升行政效率，促使國家自獨佔經濟管制行政朝向「私化」，致催化公私協力之 行為形式，公私協力除了有建構為夥伴之意思外，亦以法律行為架構彼此互助、
互信之合作關係；公私協力結合自主規制之最典型作法，係國家於一定法規範框 架下，容認私經濟主體自行為「社會自我規制」，因此事業者負有義務執行國家所 欲之特定行為，其性質係屬不具法律拘束力之行為指導，學理上被歸類為非型化 之單純事實行為。
基於國家照顧人民，保障人民生命安全之行政任務目標，在現代社會多元、
複雜之程度下，國家無法單獨承擔去完成。多年來，國家公部門與私部門在個別 領域上協力合作，或透過私人或團體之自主規制，其執行過程雖仍有缺失，但已 然成為現代國家在有限資源下，提升經濟活力，改善公共利益方式之一。 現今網 路發達時代，有關勞動關係之資訊相當容易取得，其影響勞動權益之意識抬頭，
促成勞工或勞工團體要求勞動條件或勞動環境之提升，形成政府一定之壓力，亦 影響勞雇關係之運作。近年來，勞工團體更對政府表達立法關切並施加壓力，迫 使政府頻繁執行勞動檢查甚或修法，如：降低工時、提高基本工資、訂定性別工 作平等、保護母性法令、性騷擾防治措施規範、擴大安全衛生法令適用各職業類 別、引進日本過勞工時之參考上限等。在勞動關係領域裡，處處可見得國家公權 力介入，不僅立法規範或行政政策要求雇主作為與不作為事項，更為保護個別弱 勢勞工，鼓勵勞工團結權，放寬工會之自主運作，建立防治雇主不當勞動行為之 裁決制度等，增加雇主經營上管制，及放鬆對勞工行使勞動三權之管制，以保護 勞工健康或環境安全等措施，重大影響勞、資、政三方關係。
細究勞動法本質，學說上以公法性質為主，私法性質為輔，表面上看似與行 政法學上公私協力及自主規制論述無關，卻是國家與私人或私人團體間之聯結方 式，不惟減輕國家負擔，且能共同完成國家行政目標。如能以行政法學觀點，探 究公私協力與自主規制在勞動法上之關係，以探討其在我國勞動法體系之實踐狀
3 自主規制起因於政府「管制失靈」，引發各國思考規制事務得否委託民間處理之風潮，自私化觀 點而言，自主規制實乃一種國家規制行政之程序私化。詳參，劉宗德，行政上法執行制度之合法 性論議，載於月旦法學雜誌，225 期，2014 年 2 月，頁 115-116。
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況。由於筆者工作領域涵蓋私企業營運及人力資源管理，除相關經營管理知識外，
亦常需運用勞動法於實務運作，協助企業在合法要求下，有效因應以提升經營效 率。基於公私協力與自主規制在國家行政任務上之功能角色，如能以不同角度理 解行政法在勞動法之關聯，及其影響勞動關係之狀況，應屬相當有意義之研究。
第二項 研究目的
近年來，台灣應用公私協力之 BOT 模式，甄選廠商建置高速公路收費系統，
並給予營運管理，除發生甄選爭議外，因建置之紅外線收費系統並不方便，多數 用路人寧可使用過路票券，不願接受 ETC 裝置使用，致發生遠通電收未達營運目 標被裁罰，及後續行政爭訟。此外，高公局強迫遠通電收使用平信，通知用路人 收費問題違反行政契約，法院判其需賠償加計利息後金額，達新台幣 1.13 億元4。 再者，收費系統變更致收費站撤除，原收費人員由遠通電收資遣或給予就業安置，
在彼此認知差異過大，衍生重大勞資爭議，造成國家資源浪費，影響社會秩序甚 鉅5。近年來食安問題，導致當時行政院確立食安三級品管原則6：要求落實業者自 律、獨立機構驗證、政府稽查評鑑。這也反應出國家管制失靈，國家必須在法治 上，要求業者自律管理，國家仍須擔負最後擔保責任。前述 ETC 是國家建設上之 公私協力，後者食安則為社會自主規制及法令規範、國家稽核不足所導致之後果，
正是行政主體所必須調整改善者，此亦為本文所欲探究其在勞動法上實踐，有無 可檢討之處。
4 自由時報，「與遠通電收郵資問題，高公局認賠 1.13 億」，2017 年 3 月 29 日，
http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/2020200。
5 本案之國道收費人員，因不滿馬政府時期之交通部裁減全部人員後，轉由遠通電收負責安置或資 遣相關條件，持續抗爭乃至蔡政府時期。據媒體報導，行政院長林全接受媒體專訪證實，政府與
國道收費員自救會協商達成共識，國道收費員補助案整體金額會牽涉到自救會有多少員額，所以 金額估計只是一個概估之數字，目前媒體上報導之數字，「也大約就是我們概估的一個數字」。可 能就是 5 億多，不會超過 6 億元（由納稅人負擔）。遠通負擔 1/3 之責任，承擔在 2 億元之範圍之 內。詳參， ET News, 「林全證實！遠通 2 億、政府 4 億解決收費員抗爭事件補償」，2016 年 8 月 19 日，http://www.ettoday.net/news/20160819/759030.htm；中央通訊社，「收費員案林全：總統不出來無法 解決」，2016 年 8 月 19 日，http://www.cna.com.tw/news/aipl/201608190408-1.aspx。
6 行政院即時新聞，「江揆確立食安三級品管原則」，2014 年 9 月 24 日，
http://www.ey.gov.tw/News_Content2.aspx?n=F8BAEBE9491FC830&s=E29D9C2BEDA4FB55。
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本研究旨在了解行政法學上公私協力與自主規制之相關理論，及其在勞動法 之運用可能性，同時藉本研究釐清以下之相關爭點：
一、檢視公部門介入個別勞動法與集體勞動法之狀況；
二、政府之行政任務目標，在勞動法之實施關聯性；
三、檢視公私協力、自主規制與勞動法之關聯性；
四、公部門介入勞資爭議時，勞資雙方各有不服時，其相關之爭訟救濟處理。
本研究擬對上述爭點，藉探討公私協力與自主規制之相關法理、行政實務及 司法判決後，就發現之有關問題，提出相關建議。