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第壹章 緒論
「成功民主政體的基石在於讓公眾知情政府的行動，而這需要公開政府的資 訊並且讓公眾容易接觸到」（Fairbanks, Plowman, & Rawlins, 2007: 23）。1 同時，
「權力擁有者需要將公眾納入他們的審議過程，並且在決策時必須考慮衝突性的 利益」（Meyer, 1999: 619），2 這也是達到良善治理（good governance, Perry, de Graaf, van der Wal, & van Montfort, 2014: 28）的要件之一。3 民主國家的基石除 了有相互制衡的立法、行政與司法權外，尚需要在政策過程引入活躍的公民社會 聲音，方能稱上健康的民主政體。本文旨在探討公共政策過程中與公民政策溝通 的重要性及其正當性，並且檢視台灣當前管制性質機關與民眾溝通的環境脈絡。
本章在第一節研究緣起部分，先從實務角度提出台灣公共政策推動過程中所面臨 的正當性困境，隨之於第二節提出本研究探討與民眾溝通的目的，最後於第三節 提出本研究欲探討的研究問題。
第一節 研究緣起
本研究欲探究行政機關政策溝通過程中所面臨的問題，首先，主要問題意識 緣起於政府與民眾間的距離越來越大，亟需新工具改善公共政策的正當性。其次，
找尋當前政策溝通的問題。第三，文官被推至溝通第一線所造成政治行政二分的 裂痕。最後，回顧相關研究發現政策溝通文獻相對匱乏。依據上述問題意識構築 本研究問題基礎，詳細內容如下：
動機一：亟需新工具改善公共政策的正當性
政府與公民間的關係，在不同政府治理模式下有不同的闡釋（Denhardt &
1 原文： “Basic to a successful democracy is the existence of a public informed about government actions. This requires government information to be open and accessible to the public.”
2 原文： “power holders need to involve the public in their deliberations and take conflicting interests into account when making decisions.”
3 Perry 等人認為好的治理可能會導致針對不同的衝突價值提出不一樣的處理策略。而哪一種策
略是最適合的則是基於脈絡以及受到策略所影響的人而定。
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Denhardt，2000）。在強調效率、專業、師法企業的新公共管理（new public management）模式下，政府為社會的領航者，民眾即顧客，政策宣導（policy propaganda）與政策行銷（policy marketing）遂變成政府領航社會的主要政策工 具，透過制度誘因的設計以及公私部門的合作提供公共服務，並透過公共關係
（public relation）營造以維持政治正當性。然而，這樣的模式運作下，社會上逐 漸以多數意見做為公共利益的基礎，逐漸忽視社會上少數政策未受益者甚至受害 者的聲音，造成政府運作面臨許多的抗爭聲浪，政府政策無法反映社會的多元期 待，正當性逐漸受到挑戰（Stout, 2013），點起尋求新模式新工具的契機，政府 與民間的關係重建應逐漸受到重視，此為本研究首要之動機。
動機二：尋找政府政策溝通的問題
政府近年來推動新政策時所採取的政策溝通方式，是以宣導（propaganda）
或行銷（marketing）等策略為主。以 2012 年行政院提出的「經濟動能推升方案」
廣告為例，4 行政院廣告以宣達政策重要性的內容進行政令宣導，希望民眾僅接 受該方案的推行，莫要浪費時間投入瞭解艱澀的政策內涵。整篇廣告不僅未能明 確說明政策內容，更要求民眾不要深入瞭解政策意涵，此種政策溝通方式是屬單 方面的宣導方式。除此之外，2014 年行政院「兩岸服務貿易協議」的文宣亦有 相同的情況，依樣受到在野黨批評政府不應只說「利大於弊」的結論而已，5 更 應說明清楚何為利弊？利弊屬誰？如何決定？等與民眾息息相關的政策內涵。這 些政府文宣與廣告，再再地反映出政府政策溝通的管道與方式，沒有跟上民主化 的發展，政策的推動過程拉開政府與民眾間的距離，使民眾與政府政策間的關係，
4 湛坤峰（2012）【全系列備份】行政院經濟動能推升方案廣告。2014 年 11 月 30 日，取自：
https://www.youtube.com/watch?v=2EuUI01uxVU. （請掃描 QRcode 以取得網頁連 結）。
5 蕭照平（2014）馬：服貿利大於弊 綠：利弊說清楚。2014 年 12 月 1 日，取自：
http://news.rti.org.tw/news/detail/?recordId=97910
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進而影響到民眾對政府的信任。除了文官製作的政策宣導文案外，政府正式對外 溝通也出現問題。
江揆對美容美髮業代表說：「因為我們的溝通工作沒做好，所以引起事 後很大的成本，讓各位很不安。」（邱燕玲，013/07/27）6 2014 年 3 月 18 日，台灣發生了重大社會運動—「太陽花學運」震驚國內外 政壇，並且衝擊台灣政治與經濟發展。學運的主要訴求之一為《兩岸服務貿易協 定》的審議過程需透明公開，凸顯出公民社會對於參與公共政策過程的渴望，以 及政策過程缺乏完善溝通所產生的嚴重後果。然而，其實早在 2013 年行政院推 動制定《兩岸服務貿易協定》期間，行政院長江宜樺便曾經向產業代表致歉，表 示因政策溝通不善而導致嚴重的社會成本，並衝擊民眾的政策順服程度。點出台 灣公民社會對於政策溝通的需求及其重要性，以及政府缺乏良善溝通所產生的社 會成本。因此尋找當前台灣政府與民眾間溝通管道的問題，係解決政府與民間關 係惡化的首要工作，此為本研究第二個研究動機。然而，相同問題在其他政策領 域也常看得見。
成立核廢料專責機構，就該由重建官民信任開始，未料才剛起步，說好 的公聽會，變成閉門會議，此舉再考驗大眾對政府的信任，原因就是公 共政策決策過程的透明與溝通都出了問題。（盧沛樺，2014/5/13）7
動機三、核能相關政策議題數十年的溝通效果不彰
「民主」的意涵之一是指，希望每個個人的聲音能在他們所選擇的公共事務 中被聽見並且參與決策過程中（Box, 2009: 23）。公聽會（public hearings）是眾 多公民參與的方法之一，一個由政府主辦公開讓感興趣公民都可以參加的會議，
也是政府與民眾針對政策進行溝通的方式之一（Rowe & Frewer, 2000）。讓公民
6 邱燕玲（2013）。服貿缺乏溝通 江向美容美髮業道歉。自由時報。2013 年 7 月 27 日，擷取自：
http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/700093。
7 盧沛樺（2014 年 5 月 13 日）。閉門會議 再添爭議。聯合晚報。A4 版。
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參與決策過程，政府部門不僅可以藉機汲取公民的多元觀點，並可告知公民政策 相關資訊，此外，亦可於公聽會中說服民眾並且建立起信任感以及減緩對政策的 焦慮，最主要尚可建立政策的正當性（Irvin & Stansbury, 2004）。然而，當政府 部門向公民推動政策溝通的過程，最容易受到政治力量的挑戰而改變溝通策略
（Gelders & Ihlen, 2010a），轉向與少數利益團體（interested groups）或利害關係 人（stakeholders）代表進行溝通協商，回到傳統的閉門會議，此策略致使政府資 訊與溝通過程蒙上一塊黑布，導致絕大多數的社會大眾無法了解政策溝通的過程，
進而影響到民眾對於政府的信任並減損政府執政的正當性（Fairbaks, Plowman, &
Rawlins, 2007: 23; Heise, 1985; Meyer, 1999: 619）。在文官個人層次方面，文官個 人與民眾溝通過程亦忌諱緊抓著專業資訊，應多關注民眾的訴求（Chess, Hance &
Sandman, 1995）。然而過去數十年來，政府對民眾溝通的核心多半在於技術層面 的知識傳遞，希望傳遞民眾所缺乏甚至是錯誤的專業知識，認為只要民眾改變過 去對政策的錯誤瞭解便可以取得民眾的支持（杜文苓，2011：87）。然而，這樣 的想法逐漸受到挑戰，尤其在專業門檻極高的核能相關政策議題：
核廢料處置，從來都不只是技術問題，還牽涉社會、環境與世代正義；
若要根本解決核廢料難題，扎實的社會溝通、官民互信，重要性不下於 技術研究...「首先是改變由核能工程師主掌溝通的局面。」李肖宗面對 記者質疑過去數十年來社會溝通力有未逮，如何有把握未來可改變現況 說，「過去是靠著說明、宣導、回饋金，以後會掌握雙向溝通的暢通無 虞。」…
（盧沛樺，2014/3/25）8 以核廢料議題為例，該議題是未來跨世代台灣社會應面對的問題，然而比高 輻射核廢料威脅較低的「低放射性廢棄物」處置爭議，在台灣已經歷經了數十年
8 盧沛樺（2014 年 3 月 25 日）。國內篇/核廢難解 核廢最終去處 選址才剛開始… 若核四上路 4 座電廠評估將產生 100 萬桶核廢。聯合報。A7 版。
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的時光，政府與民間的互動與溝通亦達數十年，至今一直未能有確切的解決方案，
此為本研究第三項研究動機。核廢料處置議題已經政府與民間已經「溝通」近二 十餘年，然而處置政策依舊未能取得各界的接受，顯示出釐清政府與民間的溝通 管道之問題已經刻不容緩。
動機四、政治行政二分的裂痕，被推向前線的文官
政治行政二分理論區分政務官與事務官的責任與義務，政務官因具有民意基 礎，所以決定政策的方向，平時應與民意代表及民眾互動與溝通，是以瞭解民間 的政策意向。而事務官，因行政效率考量，越接近基層之事務官越重視技術專業 的技能，在政策規劃與執行過程得以隔離社會上的多元意見，僅以專業進行判斷 以求政策科學正確性。然而，近年來由於政策議題的複雜化、專業化，越來越多 的政務官無法負荷來自民意代表以及公民頻繁的問政與質疑，遂頻頻派基層事務 官前往地方與民眾進行政策的溝通及輿情蒐集，更有甚者，事務官進入國會殿堂 回應議員質詢，或招開記者會進行政策宣導與解釋。越俎代庖卻行權責不等之事，
頻生諸多政治行政分際上角色矛盾與行政衝突。此為本研究第四項動機，被推至 前線的事務官的角色認知與溝通心態為何，著實影響溝通成效應被重視。
動機五、政策溝通研究相當缺乏
在學術方面，攸關於公部門的溝通研究，可分為政府部門內部以及與外部的 溝通。內部溝通則以行政溝通（administrative communication）以及政治溝通
在學術方面，攸關於公部門的溝通研究，可分為政府部門內部以及與外部的 溝通。內部溝通則以行政溝通（administrative communication）以及政治溝通