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第伍章 環境面與制度面影響因素
環境面是指政府行政組織以外的社會環境與政治環境，前者是指群眾、媒體以及社運 團體，而後者則是指監督行政機關的民意機關。制度面則是指行政組織的設計架構、行政 組織與文官個人行政行為所依循的法律規範。環境與制度是影響文官行為最直接的因素，
前者與文官行為存在著相互影響的關係，環境會影響行政組織與個人的行為，而行政組織 與個人的行為亦會回應環境，進而影響環境。與此相比，制度規範則是影響文官行為的重 要因素，在依法行政的行政倫理下，文官的行為幾乎無不依循規範行事。
第一節 環境層面
外部環境對於行政組織與文官個人的影響因素包含來自民眾的政策態度、民眾對於行 政機關的印象、民眾的非理性行為、反核團體的運動、立法機關的干涉、媒體效果的操作 以及特殊事件的衝擊等因素，均會影響原能會機關溝通途徑以及文官溝通行為的選擇。
一、 民眾的政策態度
原能會諸多重要業務中，與民眾接觸最頻繁之一—「緊急應變」，除了每年定期的疏 散演習以外，還有不定期的逐里宣導業務。而這個與民接觸最頻繁的業務，也是社運團體 最常運用的舞台，各種核能立場的人士均會藉這種場合出席倡議，直接間接影響原能會及 代為執行宣導業務的區公所承辦人員之資訊傳遞作業。民眾不同的政策態度又可分為「鄰 避反應」、「風險規避」、「核電態度」等態度反應。
（一） 「鄰避反應」
鄰避（NIMBY），是指民眾反對有害身心靈健康的公共設施蓋設在自己生活領域範圍 內。（吳定，2003）一般而言，具有鄰避情結的民眾是難以透過技術、經濟或行政理性與之 溝通，因其反應是一種情緒反應或價值判斷的呈現。在受訪者分享的經驗中，經常遇到民 眾於宣導場域進行核電廠的鄰避抗議，試圖影響原能會原先業務欲傳遞的訊息及溝通目 的。
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反而是民眾的部分，可能她會有不同的、他自己的一個想法，所以不管是中 央或是地方，他都可能對妳是抱持一個不滿，有人就會講說我這個地方為什麼要 有一個電廠存在，他覺得說我不應該要有一個電廠，我希望有的是好山。因為我 在這個地方附近，即便你再給我再多的回饋金，或是我覺得你回饋金根本不夠，
可是當他提出這樣的需求的時候，其實地方也好或是中央也好沒有人可以…馬上 答應他、給他回答（B01：13，22-29）
反對的民眾，通常於會議中傳遞鄰避的概念，試圖喚起社區居民挑戰議程設定的意識，
即將討論議題從緊急疏散引領到核電廠房設立的問題。這樣的概念在會議中被渲染開來時，
原本不知道可以挑戰議程的民眾被啟蒙後，對於原能會而言，變得更難執行原本設定的溝 通項目。
（二） 「風險規避」
常與鄰避概念同時出現的「風險」，存在於生活中的各個角落、它是一種既客觀又主 觀的概念。相同的風險係數，對於不同人而言可能會有不同的接受程度。具有鄰避特質的 核能發電設施，更是容易陷入風險評估的僵局。根據受訪者經驗以及過去的媒體報導，絕 大多數的反核運動是以批判核能發電廠風險問題為主要訴求。而原能會在進行業務說明會 或逐里宣導時，很常遇到當地民眾或來聲援的社運團體，提出風險問題挑戰原能會。
因為個別立場他是因為他的這個...個人主觀…就是她的中心思想是這裡，可 是以一般民眾來講，他怕的是什麼？他怕就是那個萬一，可是當他這個萬一，…
你這種所謂的假設性的情景，你再拿很多的科學的數據，你告訴他幾百萬分之一，
幾千萬分之一，或是幾十萬分之一的時候，那十萬、百萬、千萬，沒有人可以理 解的了。（B01：23，21-34）
那今天民眾很多會想說是不是要零？就是反正是不可能有零釋放、零排放，
那這個不是我們在管制的邏輯，我想不管是衛生署、環保署，大家都不是用零來 管制，所以這就是造成一個落差。（B04：2，22-25）
核能安全這種喔，就是說你再跟我怎麼講，臺灣的電廠是安全的，我永遠不 相信，因為日本的科技比我進步，他就是發生了啊，你再想嘛，就是說你跟那種 就是陷入恐慌的這個民眾…（B01：23，18-20）
喚起風險意識，是近來環境主義者主要的運動工具。原能會近幾年在許多逐里宣導的 場域中，常常遇到民眾傳遞核能電廠以及核廢料所存在的風險問題，試圖喚醒參與民眾正
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視核能設施的風險意識。
（三） 「核電態度」
是否使用核能發電的議題，在台灣一直以來都有高度政治敏感性質，每當總統大選時、
國際能源成本攀登或核能電廠災害發生時，都引起大量的社會輿論。不僅執政黨與民意代 表、執政黨與社會大眾之間的高強度對話以外，近來更有不同立場的社會大眾在公共領域 中進行辯論的情況產生。這些情況反應出社會上對於核能發電政策的態度並非是單峰的發 展，而是正反兩方具存的現象。過去原能會在執行核能包含緊急應變計畫、核能安全計畫 以及核廢料處置等業務時，經常遇到反核民眾的參與，並於過程中倡議反核的觀點。
因為立場就是等於比較像是兩條平行線…譬如他自始至終的立場就不要核電，
我就是要不計代價的要太陽能的時候，那如果你存著這種立場，其實你就是把核 電已經 out 出去了。我原能會畢竟是核電管制的，我當然會講說，我核電管制的 狀況怎麼樣，國外怎麼樣，我怎麼樣，我絕對不會比國外差，那可是他就不相信 阿。（B01：24，6-13）
所以很多東西，在做的時候可能立意良好，但是可能會得到一個…因為這種 核能部分，我感覺上一些價值判斷，有一些人就是認為他很反對，所以反而講到 這邊的好，或是他做得很好，他就要找你的漏洞，你是不是用甚麼各種方式，所 以這部分造成我們很大的困擾。（B02：1，30-33）
雖然原能會屬於管制單位，並未有核電政策的主導權力。然而，對於許多民眾而言，
政府是一體的，並未能有效區分主管核能政策的機關以及管制機關。因此，許多民眾很常 直接在原能會舉辦的活動中倡議，傳遞反對核能發電以及追求非核家園的理念。除了傳遞 理念以外，甚至放大檢視原能會的監督管制行為，尋找其缺陷之處作為倡議的工具。
就制度設計而言，民眾的核能政策態度理應不會影響到原能會的施政，原能會只要做 好管制的角色即可。但是當民眾透過各種方式參與原能會的活動時，試圖干擾原能會原先 既定的行程與議程，則開始產生的影響。原能會被迫必須於各種場域中嘗試回應民眾的疑 問與挑戰，然而此改變則慢慢衝擊著原本僅要捍守管制安全的技術文官體制。
二、 民眾對行政官員或機關的印象
溝通是兩方互動的過程，有效的雙方溝通是兩方同時扮演著資訊的發放者及接受者。
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雙方都是溝通過程中的重要角色，然而當雙方對於彼此有刻板印象，尤其是負面印象時，
則會影響到兩者的溝通過程。
我不知道，那時候就是我們前幾年去家訪的時候，我們聽到一些訪員回來的 心聲，他說只要講我是台電，他們還會比較願意聽我講話。我講原能會，他馬上 拒絕….。（B03：23，9-11）
很久了，一直都有，只不過是大概不太喜歡說特別提這個，好像是有點很刻 意的讓政務官出去走…。（B01：15，27-28）
依據訪談經驗指出，當民眾得知逐家拜訪者的身分為原能會時則可能選擇關閉起互動 的機會。這種情況，輕者會對溝通效果打折扣，也就是溝通的一方並未能誠摯地與另一放 進行對話，嚴重者則會直接失去溝通的機會。此外，當政務官下鄉到地方與民眾進行互動 的行為被民眾認為作秀成分過大時，也會產生負面的影響。
三、 媒體效果的操作
媒體是政府機關向外界傳遞資訊的重要管道之一，因此與媒體間維護良好的公共關係 是有其必要。好的公共關係不僅可以有效傳遞有利於機關的資訊以外，更可能抑制或延緩 不利於機關的資訊。相對的，媒體記者為了取得有新聞價值的內容，必須透過各式各樣的 策略與行政機關互動，因此行政機關與新聞媒體互動必須小心翼翼。依據訪談經驗指出，
原能會同仁曾經歷過媒體的策略行為，誘導式訪問與核彈試爆導。
（一） 誘導式訪問
媒體記者為了取得有價值的新聞價值，會試圖從受訪者身上取得有用的內容。因此，
往往會設計一份具目的性的訪問稿，透過此稿的訪問再加上事後的截補以作為新聞素材。
訪問過程除了一步一步將受訪問者引領到記者所欲的話題與議程外，結束後更截取新聞本 身有益的素材使用，因此在媒體上呈現的內容往往與受訪過程得期待有落差。
有些媒體可能就是說會有一個就是說我今天問你甚麼甚麼甚麼，然後，你就 是要回答我某一件事情，有或沒有，就是設計式的問答。然後呢，他就直接妳前 面的跟後面他完全不用，其實這不只、不只在原能會，在很多公部門都有這樣的 一個情形，可是這個當他設定式的一個答跟問出現的時候，沒有前面跟後面的時 候，常常那個意思是完全是反的。（B01：22，5-10）
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訪問主管先刻意擷取的一些問跟答，那造成的一個就是不必要的新聞事件，
我們會覺得那個反而比較是重點（B01：22，17-18）
因為與媒體記者的互動過程極具公共關係以及大眾溝通的意涵，所以行政機關重視與
因為與媒體記者的互動過程極具公共關係以及大眾溝通的意涵，所以行政機關重視與