第一節 案例事實
地方稅法通則自民國九十一年十二月十一日公布施行以來，目前已有 諸多地方自治團體已有據此開徵新稅之想法，較具體者如 1、桃園縣 2、台 東縣綠島鄉 3、苗栗縣 4、台北縣土城市及 5、金門縣等，五個地方自治團 體業已提案擬開徵地方稅（如后附表）。對於各地方自治團體提出之新稅項 目，主管機關（財政部）就地方稅目之審核極為審慎，距第一件綠島鄉於 九十二年七月申請送件之時間，已逾一年餘，迄今仍未正式予以「備查」。
由於之前申請案件越積越多，為免予外界效率不彰之疑慮，財政部已決定 由賦稅署、地方政府和學者組成「地方稅審議委員會」共同審議地方稅，
加強審核工作，以提高審議客觀度與效率性，紓解財政部單獨「核備」之 重責壓力。
據報載1，財政部地方稅自治條例審議委員會於民國九十三年九月間，
針對桃園縣等六縣市計十二件之地方稅開徵案進行審查，決議通過桃園縣 擬課徵之景觀維護臨時稅、營建剩餘土石方臨時稅、體育發展臨時稅等三 案（如附錄二），及苗栗縣擬課徵之土方採取景觀維護特別稅、營建剩餘土 石方特別稅等二案（如附錄三、四），計二縣五件地方稅之開徵獲得財政部 之「同意備查」，最快於九十四年一月實施。至桃園縣另擬課徵之民用機場 不動產特別稅、民用機場噪音回饋特別稅、煉油廠特別稅等三案，則遭財 政部以違反地方稅法通則第三條第一項第三款「經營範圍跨越轄區之公用 事業」為由，決議「不予備查」而駁回；另台東縣綠島鄉之觀光資源生態 維護臨時稅、屏東縣霧台鄉之生態維護臨時稅、金門縣之環境維護臨時稅 等三案，則以「有限制自然人進出之虞」為由2，請法務部表示意見，將排 入下次會議再審議；而台北縣土城市之建築工地稅，則因台北縣政府有意 見，故亦排入下次會議再審議。經查，財政部業於九十三年十一月間，就 台北縣土城市之建築工地稅同意予以備查（如附錄五）。
1 中國時報 93 年 9 月 14 日第 4 版。
2 倘此理由成立，則財政部「不予備查」最有可能之規範依據，應係地方稅法通則第三條第一 項第四款之「損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項」。
第二節 主要問題之提出
地方稅法通則之公布施行，固使地方立法課徵地方稅有一明確之法律
「依據」，惟中央在地方稅法通則中，非但第三條設有地方稅不得開徵事項 及課徵年限等限制，第五條第二項亦規定重複課稅之禁止；更甚者，乃在 第六條規定地方稅自治條例在公布前，須送中央相關機關「備查」，致使各 別地方稅自治條例之生效與否，全繫諸中央是否「同意」備查之關鍵上。
綜觀整部地方稅法通則之立法，美其名說其「賦與」地方課稅之立法權，
毋寧說是對地方課稅立法權設下重重之限制。中央為維持全國統一性與區 域均衡之財政調整，其雖有權訂立統一之準則或框架立法以限制地方課稅 立法權，但其不得妨礙地方自治之基本精神，此乃當然。3
按我國地方課稅立法權在憲法規範上，究屬憲法直接保障之自治事項
，抑或係國家法律賦與地方之自治事項？此問題乃源自憲法第一一○條第 一項第六款雖規定縣稅，由縣立法並執行之，惟第一○七條第七款同時規 定國稅與省稅、縣稅之劃分，由中央立法並執行之，中央「劃分權」之憲 法意義與範圍為何，實影響憲法「分權」給地方，由其自行立法課稅之權 限範圍。又憲法既賦與中央劃分國稅與地方稅之權限，倘中央因故或有意 遲未立法劃分時，是否當然構成「立法怠惰」？地方是否當然不得行使憲 法所賦與之地方課稅立法權？而地方稅法通則在我國憲法中央與地方課稅 立法權限分配下，其性質究竟為何？其是否屬中央介入地方課稅立法權之 態樣？中央介入地方課稅立法權之行使是否尚有其他手段之可能？例如在 框架立法中規定，地方據以課稅之自治條例須經中央事前同意，則此中央 同意與傳統之自治監督有何差異？
倘肯定地方稅法通則係屬中央介入地方課稅立法權行使之框架立法模 式，則此等規範介入在我國憲法上之正當性基礎為何？其憲法界限又應如 何構築，以緩和地方自治「保障」與「介入」間之緊張關係？在探討地方 稅法通則於憲法保障地方自治下應有之立法定位後，擬針對地方稅課徵之 憲法基礎作一討論，主要問題在於地方稅與其他非稅公課之區別何在？而 地方稅在憲法上之正當性基礎，究與國稅同屬量能原則？抑或與規費等公 課同屬受益原則？再者，地方稅之憲法界限何在？尤其是絞殺性租稅之禁
3 葛克昌，地方稅法通則與地方自治－地方稅法通則草案，收於地方自治法學論輯（下），臺北 市政府法規委員會編印，88 年 6 月，頁 440。
止等，對地方住民之基本權保障、租稅輸出禁止之憲法基礎及地方自治團 體得否對中央課徵地方稅等等憲法課題，值得吾人進一步探究。
地方課稅立法權之行使，在地方稅法通則公布施行前，縱有認為地方 政府迫於選票壓力，必然不敢輕易行使而造成地方稅法通則形同具文。然 而地方稅法通則施行後，有不少地方政府提出地方稅開徵方案，且亦有擬 定地方稅自治條例草案並經地方議會三讀通過者，其中雖有部分地方稅是 否符合憲法上稅之概念確有疑慮，且其是否經得起司法審查亦非無疑，然 此並不當然表示中央立法權與行政權得介入地方課稅立法權之合憲性。由 前述實務案例更可顯示出，中央似藉由地方稅法通則之規定，「合法」且「
合理」地介入地方課稅立法權之行使，此是否符合憲法地方自治保障之旨 趣，殊為本文主要問題意識之所在焉。
第三節 研究途徑與範圍
壹、研究途徑與方法
所謂研究途徑（approach），係指對該特定研究議題所採行之研究「
路徑」，即選擇在哪一個或數個學問領域中做研究，與研究方法（method
）係屬截然不同之概念；4按研究方法係指，當確立在某一個或數個學問領 域做研究後，所採行量化或質化「分析」之方法。在社會科學領域，一般 常用之研究途徑，大別有：哲學研究途徑、歷史研究途徑、法律研究途徑
、心理研究途徑、社會研究途徑、唯物研究途徑、行為研究途徑、體系研 究途徑、團體研究途徑、決策研究途徑、溝通研究途徑等等。本文針對「
我國地方課稅立法權」在法學上概念之解析，主要係採取法學之研究途徑
。研究方法上，主要係採用既有國內法律學之文獻論述與大法官解釋之歸 納演繹質性研究。5
4 研究途徑與研究方法實為兩物，絕不能混為一談，當我們進行科學研究時，對此兩者必須先 分別清楚，且研究者必須先確定所要採用的研究途徑，然後方能選擇所要使用的研究方法，
邱榮舉，學術論文寫作研究，91 年 2 月初版，翰廬出版，頁 35。另參王立達，法釋義學研究 取向初探：一個方法論的反省，法令月刊第51 卷第 9 期，89 年 9 月，頁 24。
5 關於社會科學研究方法之質性與量性分析，進一步參考文獻：張芬芬，質性研究的評鑑規準
：各派主張與發展趨勢，初等教育學刊第12 期，2002 年，頁 301-352；錢玉芬，整合質與量 研究法再思，國立政治大學學報第68 期，1994 年 3 月，頁 1 以下。而據學者研究社會學科 論文之質性研究方法發展趨勢，指出七點方向，對照晚進法律學論文期刊亦顯現其相同發展 方向，本文亦嘗試跟進之：1、由達到研究目的的有效性，到研究達成外在目的的有效性。2
、由知識建立，到知識實踐。3、由科學方法的運用，到倫理關係的講求。4、由理性求知到 感性求知、行動求知。5、由研究成果呈現，到互動過程呈現。6、由研究者隱身，到研究者
貳、研究範圍與限制
本文主要以我國地方課稅立法權為研究範圍。而在論證地方自治團體 就課稅立法有其自主權限前，對於我國憲法為何就地方自治予以保障，地 方自治保障之憲法基礎為何等問題，實亦有必要進一步加以探討，故此部 分同屬本文之研究範圍。另本文就我國地方課稅立法權之研究範圍，主要 以現行地方稅法通則為限；必要時，亦會觸及財政收支劃分法與地方制度 法之相關規定。質言之，本文之研究範圍主要係以地方稅法通則就地方課 稅立法權既有重重之規範，則就此等規範限制而言，是否符合憲法保障地 方自治之本旨而為探究，並在此研究結論下，就現行地方稅法通則是否有 修正之必要為檢視，並試圖提出若干修法建議以供主管機關參考。
第四節 本文架構
本文研究目的主要在藉由中央介入地方課稅立法權憲法界限之建構，
檢討中央現行透過地方稅法通則之立法，就地方所提請備查之地方稅自治 條例進行「實質審查」，是否對憲法保障之地方課稅立法權形成「侵害」。
首先，從憲法第十章及第十一章就地方自治之保障規定為出發，檢討我國 地方自治保障之憲法基礎為何，俾藉此掌握地方自治在憲法體系之價值決 定所在。進而，關於地方課稅立法權，須先論證其是否屬憲法直接保障之 地方自治事項；按憲法第一一○條第一項第六款等雖規定，縣等就其縣稅 等事項有立法及執行權限，惟憲法第一○七條第七款另關於國稅與地方稅 之劃分，由中央立法並執行，則此等「劃分權」之意義與範圍，實涉及地
首先，從憲法第十章及第十一章就地方自治之保障規定為出發，檢討我國 地方自治保障之憲法基礎為何，俾藉此掌握地方自治在憲法體系之價值決 定所在。進而，關於地方課稅立法權，須先論證其是否屬憲法直接保障之 地方自治事項；按憲法第一一○條第一項第六款等雖規定，縣等就其縣稅 等事項有立法及執行權限，惟憲法第一○七條第七款另關於國稅與地方稅 之劃分，由中央立法並執行，則此等「劃分權」之意義與範圍，實涉及地