第三章 地方課稅立法權概論
第二節 地方財政自主權之內涵
壹、地方財政自主權之概念
財政為庶政之母，地方自治團體之一切施政均須有財源為支持，而地 方自治之保障如僅及於地方組織權、立法權、人事權等事項，則在欠缺地 方財政自主之保障，一切自治事務之推行仰賴於上級政府提供經費之情形 下，前述所論之地方自治憲法保障勢將淪為徒託空言之概念描述，而欠缺 現實之實踐意義。所謂地方財政自主權，其乃指地方自治團體為籌措處理 自治事務所須之經費，因而所實施之收入獲取並加以管理、支出之作用。
就此項權限內容而言，論者有分為二方面加以說明138，一從地方與中央 間之關係來看地方財政自主權，此包含狹義之財政自主權與財源保障請求 權；前者指地方自治團體就其財政事項有不受國家干涉與侵害之權限；後 者則指地方自主財源無法滿足其最低財政需求時，國家基於補充性地位，
在經其請求後應積極保障其相應財源。另從地方自治團體對內與住民間之 關係而言，此有作用法上之公課請求權與組織法上之事業經營權；前者乃 在法律保留下，地方自治團體得對住民課予公法上金錢給付義務；後者則 係地方自治團體為照顧住民並獲取收入，乃以事業經營主體之地位開辦並 經營事業。
貳、財政自主為地方自治之前提
地方自治首要課題，即地方事務由地方自主負責；而自治事務之執行
，須有財源。財源如何由住民公平負擔，亦與自治事務不可分，因此對自 治事務之自我負責，亦包括對財政之自我負責。釋字五五○號解釋雖謂：「
地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需經費負擔乃涉及財政自主權。
138 蔡茂寅，地方財政權之保障，收於氏著，地方自治之理論與地方制度法，2003 年 2 月初版
，學林出版，頁277-281。
」惟此對中央與地方財政責任仍未釐清。按地方自治事項之保障，在於對 該事項所需費用充分供應，並確保其自主決定其財政工具。地方所以須有 其自主財源，除可供其自主調度，不必仰賴中央，避免國家過度干預外，
更重要之理由有二，一為地方需有多大財政規模，可與地方決定須增加多 少自治事項一併考量；換言之，地方決定增加管轄事務，同時應對其所增 加之財政負擔予以斟酌，亦即由收入、支出兩方面一併考量。另一方面，
地方在從事自治行為時，須反覆衡量地方自治之本質。按民主政治之主要 功能，即為責任政治；地方自主決定推展某項事務前，須考量在增加財務 負擔並由住民分配時，其是否仍屬有利。在決策過程中，財政之自我決定 與自我負責，乃為地方自治重要之前提。139
財政責任之釐清，能使地方公共財更符合居民偏好，例如之前各縣市 無不大力爭取在該地區設立大學，只因國立大學主要經費來自中央，地方 並無財政責任，而該大學即使設立後，亦與地方亦無密切關聯。反之，地 方政府設立大學，如由其自負財政責任，各政府自需考量該地方特色，究 竟發展工商為先，或以觀光事業為主，抑或以文化科技優先，而該地居民 願意為其決策負擔，如此才能建立起最有效率、最具特色之大學。故地方 自治以財政責任為核心前提。租稅或規費、受益費均屬強制性收入，為國 家公權力介入納稅義務人之私有財產，自應考量到地方人民之政治參與度 與地方財政之自我負責性，地方財政權力供其實現其自治任務之能力，擴 展其自治權力，故地方財政自主權實為中央與地方權限劃分之核心問題。140 以人性尊嚴為中心之民主要求對人民越接近之公共事務，應儘可能自 我決定自我負責。以人性尊嚴為價值中心之憲政國家，地方財政之自我決 定、自我負責，為個人參與公共事務之基本權利，不容國家以公式化代其 決定，進而剝奪其權利。故地方財政自主與財政責任之問題，主要在於地 方財政自主權應極早建立，而其內容不應背離地方自治，住民能自主決定 自治稅捐或其他公課負擔，對自治事務與財政收支，始能寄予關懷，對地 方未來發展規劃才能重現。住民之自我監督、杜絕浪費、增加利益效率等
，也才有實現之可能。地方自治之基本精神，在於地方自治事項在議會立 法過程中，經由公開論辯、協商、斡旋、妥協而理性權衡不同衝突利益，
在公開之意思形成之中，決定地方公共事務之內容，而此種決定住民願意 其為負擔代價。一國人民，除國稅繳納義務外，亦須負擔地方稅，而後者 與其關係密切，更需其關懷、參與。
139 Martius/Henneke,Kommuale Finanzausstautung und Verfassungsrecht,1985.S.67ff.
140 Vogel, Die bundesstaatliche Finanzverfassung des Grundgesetzes (§ 104a bis 108 GG), JA, 1980, S.577.
參、地方財政自主以課稅權為中心
一、地方財政自主與租稅國家
按憲法第二十三條以「增進公共利益」為限制基本權要件之一，因 此基本權之行使應受社會目的之限制，基本權因之附帶有社會義務，故 吾國憲法係以社會法治國為其規範模式，除繼續承認自由法治國下之基 本權保障、私法自治、權力分立及法治原則外，另強調基本權附有社會 義務，俾使租稅得為國家之社會政策工具141。而社會法治國既為吾國國 體，則憲法對經濟財貨秩序之安排，可分為使用、分享與重分配三階段 進行。就「使用」階段言，憲法第十九條規定人民在依法律產生納稅義 務前，須先就經濟財為使用以產生所得，而憲法就使用階段則歸由私人 處置，在私有財產制度下，保障人民財產權之自由用益處分。在「分享
」階段，則由國家以法律規定私有財產經使用所生之收益，歸由私人所 有與國家參與分享之比例。在「重分配」階段，國家則利用因分享所取 得之稅收，經由社會福利法之給付而達成重分配之社會國家目標。
按租稅國係指國家以私有財產收益中所收取之租稅，用以作為國家 支出及國家權力之基礎者，而地方財政自主工具雖具有多元化性質，然 其財政自主與財政責任仍係以課稅權為中心，此即為租稅國家之體現。
惟地方財政自主以課稅權為重心，142論者有以地方課稅為聯邦國家特徵
，並不適用於單一國家，惟聯邦國家固然適用聯邦國原則，143但單一國 家不必然是中央集權國家。毋寧說，聯邦國家在於邦層級，是否具有部 分國家性質。反之，單一國家亦不妨地方行使其課稅立法權，尤以縣以 下層級為然。
如前文所述，吾人如拋棄傳統聯邦國與中央集權國家截然二分概念
，則對憲法本文明定中央與地方權限劃分並予地方自治憲法保障、增修 條文明定縣之立法權由縣議會行之、地方制度法對直轄市及縣得自治立 法規定居民之地方自治行政義務及違反時行政罰等規定，始能理解並尋 得其憲法依據。亦即，地方自治乃根源於憲法人性尊嚴與個人人格發展 之基本價值，而國家僅具有工具性價值，個人為發展自我人格，就自己 居住區域有權參與與己身關係密切之公共事務，並由其自我決定與自我
141 葛克昌，稅法與民生福利國家，收於氏著，國家學與國家法，1997 年 9 月 1 版，頁 176-177
142 Kirchhof, Verfassung und öffentliches Einnahmesystem, in Hansmezer (Hrsg.) Staatsfinanzierung 。 in Wandel. 1983.8.39
143 K. Tippke , Die Steuerrechtsordnung III 1993.S.1084.
負責，144地方自治之憲法保障實則以財政責任為核心，而自主財政復以 課稅權為中心。145
二、地方財政與租稅國危機
按民主政治發展，大都由「財政危機」，轉為「經濟危機」，最後 陷入「憲法危機」之不歸路。146此種租稅國危機，不僅發生在中央，以 租稅作為財政重心之地方自治團體亦然。租稅國危機由兩方面危機所 造成：支出的暴增與收入之停滯不前。支出暴增緣於國家職權過度擴 張，在代議多元化民主政治發展下，人民向國家要求給付者日增，政 黨及利益團體從而推波助瀾，給付國家不得不普遍面臨財政赤字。至 於收入面之停滯不前，一方面由於主要收入來源受經濟及政治條件限 制，無法擴充；又租稅改革，因既得利益者難以放棄而效果不彰。另 一方面由於財稅政策引入許多非財政收入目標，加深了稅收之短缺；
地方稅之立法權如仍操諸中央，則地方自治事務擴充無法與其財政責 任相結合，中央常以「地方稅」減免作為政策工具，更造成地方稅收 短缺。
近年來中央與地方財政均陷入困境，其中地方方面尤其窘迫，因 其財政收入不僅不足而且不均，北高兩市相較之下優於各縣市，但仍 有大量負債。各縣市除自有財源不足支出需求外，且因各地區發展差 異，稅源豐吝不同，致有財政配置不均現象。如澎湖、台東、花蓮、
屏東、嘉義、雲林、宜蘭、南投等八縣，常年縱將境內徵起之國稅、
地方稅全部撥充使用，亦不敷其歲出所需。因此，現行稅制如不改革
，不論稅課收入如何分配，亦無法解決問題。只有在地方能對其自治 事務，有自治立法權，並自負財政責任，始能開源節流，走出財政困 境。
144 葛克昌，地方課稅權與財政民主，收於氏著，行政程序與納稅人基本權，翰蘆出版，2002 年10 月初版，頁 168-171；黃茂榮，稅法總論（第一冊），2002 年 5 月初版，頁 46。
145 葛克昌，地方稅法通則與地方自治－地方稅法通則草案，收於地方自治法學論輯（下），臺 北市政府法規委員會編印，88 年 6 月，頁 428-432。
146 J.Isensee, Der Sozialstaat in Wirtschaftkrise, in Fs für Broermann,1982.S.365