釋字第四九八號解釋再思考

壹、本號解釋所呈現之面向

一、隱含民主原則為地方自治保障之憲法基礎

從本號解釋文所言之「基於住民自治之理念…」觀之，似可推知大 法官於本號解釋意有所指地認為，地方自治保障之憲法基礎為民主原則

。

二、確立我國地方自治採垂直權力分立之保障

本號解釋理由書中指明「地方自治團體為與中央政府共享權力行使 之主體，於中央與地方共同協力關係下，垂直分權，以收因地制宜之效

統治或自治事項，司法權基於其本質作用，本即應進行違憲或違法之審查，或許傳統上所稱 之監督，似不應適用於司法權上，蓋其所行使者係「司法審查」。

136 許宗力，論國家對地方自治的監督，收於氏著，法與國家權力，1995 年 10 月 2 版，月旦出 版，頁355。

。…」此業已確立我國地方自治寓含有垂直權力分立之保障。

三、從權力分立肯定地方立法為立法權之作用

本號解釋文指出「地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其 首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自 治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方 立法機關間依法並有權責制衡之關係。…」此段文字明白從權力分立之 觀點，肯定地方立法機關所行使者為立法權，而非「行政立法」作用。

四、首次肯認制度性保障在地方自治上之適用

本號解釋文開宗明義指出「地方自治為憲法所保障之制度。」而後 解釋理由書復認為「地方自治既受我國憲法制度性之保障，有一定之自 主權限…」，因而可確定本號解釋明白肯定地方自治之保障係採制度性 保障理論。

貳、可再釐清或深入之面向

一、制度性保障在我國有無適用空間宜再探討

如本文前述，德國制度性保障理論在我國究竟有無適用及其適用必 要性為何，似有待進一步比較二國法制之異，方得決定是否將之移植予 我國之地方自治領域。本號解釋，在未詳予比較之下，援引制度性保障 為我國地方自治之保障為論說，此是否妥適似有待探討。

二、對我國地方自治保障之憲法基礎明確表態

本號解釋雖隱含民主原則為我國地方自治保障之憲法基礎，然其並 未明白闡釋之，似有待其態度之表明。再者，就本文所肯認之垂直權力 分立原則亦為地方自治保障之另一憲法基礎而言，本號解釋似未有予以 肯定之態度，而僅係言明基於中央與地方垂直分權之「功能」，從而略 之其是否為憲法基礎之探討，本文認為此殊為可惜。

三、未釐清上級團體就自治事項有無監督禁地

本號解釋文謂「中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治

事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。

地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國 家機關自應予以尊重。」此似未肯定就地方自治事項之保障效力得為二 分法之區分，大法官究係「默示」否定之，抑或係無意而略之不論，從 本號解釋似無從一窺其端倪。地方自治團體之自治權限未獲得應有之重 視，其固有歷史上之困難與原因，然大法官如能適時釐清地方自治在現 今自由民主憲政秩序下應有之意義與價值，對於我國長期以來中央獨大 之心態，與地方缺乏自我負責，仰賴中央鼻息之情況，應能與日漸進得 到改善。