第二章 我國地方自治保障之憲法基礎
第一節 釋字第四九八號解釋評釋
第一節 釋字第四九八號解釋評釋
壹、釋字第四九八號解釋
一、解釋文
地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之 功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表 均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事 務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法 並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自 治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督
。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，
國家機關自應予以尊重。立法院所設各種委員會，依憲法第六十七條第 二項規定，雖得邀請地方自治團體行政機關有關人員到會備詢，但基於 地方自治團體具有自主、獨立之地位，以及中央與地方各設有立法機關 之層級體制，地方自治團體行政機關公務員，除法律明定應到會備詢者 外，得衡酌到會說明之必要性，決定是否到會。於此情形，地方自治團 體行政機關之公務員未到會備詢時，立法院不得因此據以為刪減或擱置 中央機關對地方自治團體補助款預算之理由，以確保地方自治之有效運 作，及符合憲法所定中央與地方權限劃分之均權原則。
二、解釋理由書[摘錄]
地方自治為憲法所保障之制度，憲法於第十章詳列中央與地方之權 限，除已列舉事項外，憲法第一百十一條明定如有未列舉事項發生時，
其事務有全國一致之性質者屬於中央，有一縣性質者則屬於縣，旨在使
地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實施自治 之權。地方自治團體在特定事務之執行上，即可與中央分權，並與中央 在一定事務之執行上成為相互合作之實體。從而，地方自治團體為與中 央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力關係下，垂直分權
，以收因地制宜之效。憲法繼於第十一章第二節設「縣」地方制度之專 節規定，分別於憲法第一百十八條、第一百二十一條、第一百二十八條 規定直轄市、縣與市實行自治，以實現住民自治之理念，使地方人民對 於地方事務及公共政策有直接參與或形成之權。憲法增修條文第九條亦 係本諸上述意旨而設，地方制度法並據此而制定公布。
基於住民自治之理念以及中央與地方垂直分權之功能，地方自治團 體有行政與立法機關之自治組織設置，其首長與民意代表均由自治區域 內之人民依法選舉、罷免之，此分別有憲法第一百二十三條、第一百二 十四條、第一百二十六條……等規定可據。地方自治團體不僅依法辦理 自治事項，並執行上級政府委辦事項。地方自治區域內之人民對於地方 自治事項，有依法行使創制、複決之權 (憲法第一百二十三條、地方制 度法第十四條、第十六條第二款、第三章第二節參照 )。地方立法機關 行使其立法機關之職權，地方行政機關應將總預算案提請其立法機關審 議。地方立法機關開會時，其行政機關首長應提出施政報告，民意代表 並有向該機關首長或單位主管行使質詢之權；就特定事項有明瞭必要時
，則得邀請其首長或單位主管列席說明 (地方制度法第三十五條至第三 十七條、第四十條、第四十一條、第四十八條、第四十九條參照 )。此 乃基於民意政治及責任政治之原則，地方行政與地方立法機關並有權責 制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、
委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法、適當與否或其他一定之監 督 (同法第四章參照) 。是地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享 有自主與獨立之地位，國家機關自應予尊重。
按立法院所設各種委員會……惟考量權力分立及憲法上中央與地方 均權之原則，就地方自治團體行政機關公務員到會備詢應作適當之規範
。地方自治既受我國憲法制度性之保障，有一定之自主權限，為與中央 政府共享國家權力行使，並共同協力之主體，且中央與地方各設有立法 機關，建立層級體制。……立法院自不得逕因地方自治團體所屬公務員 之未到會備詢，據以為刪減或擱置中央機關依法對地方自治團體補助款 預算之理由，以確保地方自治之有效運作，及符合憲法所定中央與地方 權限劃分之均權原則。
貳、本號解釋所涉及問題
本號解釋係台灣省議會不滿立法院要求省府官員列席備詢，報告中央 補助款之運用情形，而聲請大法官就法律適用疑義所作成之解釋。本文以 本號解釋為問題探討之出發點，藉由該解釋所提到的幾個地方自治概念予 以釐清，並試圖在憲法基礎上對地方自治為何予以保障等相關問題，建構 一個體系比較清楚的架構，俾作為本文後續討論之基礎。茲將本章問題意 識整理臚列如下：
▓按我國憲法第一一一條有關中央與地方權限劃分之均權原則，其概念內 涵究竟為何？憲法第十章所規範之中央與地方權限之劃分中，諸多事項 既歸中央亦同時劃歸地方，所不同者乃劃歸地方之任務會限定在地方區 域，諸此規定是否隱含著一種權限分配之層次概念？
▓本號解釋文開宗明義即肯定地方自治為憲法所保障之制度，理由書並進 一步確認地方自治受憲法制度性之保障，並有一定之自主權限，而與國 家共享權力之行使。大法官首次於本號解釋明確表示我國地方自治採制 度性保障理論。然而，制度性保障之相關概念為何？德國對地方自治採 制度性保障之多數說，在我國究竟有無適用？適用上是否應留意二國憲 法規定上之差異？制度性保障是否如我國多數學者所認，其係屬地方自 治之本質？
▓本號解釋所謂「基於住民自治之理念與垂直分權之功能」，此地方自治 之二大功能是否即是我國地方自治保障之憲法基礎所在？