第二章 我國地方自治保障之憲法基礎
第四節 垂直權力分立原則作為地方自治保障之憲法基礎
壹、垂直權力分立理念之源起
聯邦國原則（Das Bundesstaatsprinzip）本為聯邦國家之憲法基本原則，
如德國基本法第二十條之規定，其目的在規範各邦與聯邦間之主權對立關 係。憲法本文中關於中央與省縣之關係，不論論者如何批評解釋，其原則 上仍難以脫離聯邦國體制之模式。然其雖有採用聯邦國體制之傾向，卻始 終未如前述德國基本法般予以明確指出，因此，傳統聯邦國原則得否在我 國地方自治之保障上直接適用，似非無疑。90
然隨時代之演變，德國國家結構在二次大戰後，因人民需求與科技之 發展日漸複雜與精細，社會亦因而形成一股多元且不同力量相互競爭與表 現之空間，進而造成「主權」所受重視者，非在其作為國家之特徵，而係 作為國家權力行使之特徵。主權論證在此之難題，亦從聯邦或邦具有何種 國家特性之討論，轉為國家權力行使分配問題之研究。另一方面，隨著民 主化之要求，喚起人民有權參與與自己密切關聯地方事物之認識。依此，
德國學者 Hesse 在一九六二年提出聯邦與邦間之關係，應走出聯邦國之窠臼
，並賦予聯邦國原則新的內涵；亦即，以垂直權力分立與民主原則之要求
，以達成在法秩序下之新時代任務。聯邦國原則在民主立憲國家中之意義
，應轉變為一種垂直式與水平式之權力分配綜合體。91依此，聯邦國原則之 現代意義，乃在於使民主原則下所要求之由下而上之民主決定程序更加具 體，故其已非聯邦國家所獨有之憲法基本原則，任何民主國家均得適用此 憲法原則。92
依傳統權力分立理論，其將原集中於專制君主之國家權力，使之分離 而獨立，並透過相互抑制之手段而達均衡之效果。惟此種傳統水平式之分 立，並無法阻止中央集權，地方受到壓抑之結果發生，且水平權力分立機
90 陳慈陽，從我國實證憲法論中央與地方財政權之劃分，收於氏著，憲法規範性與憲政現實性
，1997 年 9 月初版，翰蘆出版，頁 299。
91 陳慈陽，憲法學，2004 年 1 月初版，作者自刊，頁 200-201。
92 陳慈陽，從我國實證憲法論中央與地方財政權之劃分，收於氏著，憲法規範性與憲政現實性
，1997 年 9 月初版，翰蘆出版，頁 298。
構相互之制衡關係，由於人民主權之興起與議會內閣制之採行，本就淡化 不少，加以政黨政治之盛行，使之更加徒具形骸。因而在多元主義之驅使 下，乃有不少學者嘗試建構多元之權力分立論，而導入垂直權力分立模式 即有必要，近代意義之地方自治即屬此種背景下之產物。93
前述傳統國家型態分類對地方自治保障之別，在今日聯邦國所強調者 仍係單一國家之任務分配與權力制衡之下，其對地方自治保障之效力實已 無甚差異。蓋聯邦國家聯邦與邦之權限分配所產生之制衡關係，在現代已 非聯邦國家之專利，而係單一國家今日所強調之垂直式權力分立與制衡。
申言之，聯邦國對邦之權限乃採憲法直接保障方式，以避免聯邦國本質因 邦權限被聯邦剝奪而空洞化，而傳統單一國之地方權限因具有中央賦予之 性質，故法律得以隨時收回，然今日無論係單一國或聯邦國，因傳統水平 式權力分立出現漏洞，故發展出垂直式權力分立與制衡以補此缺陷。依此
，無論係單一國或聯邦國，其中央與地方權限分配，均係基於現代憲法權 力分立原則之要求所為之，故此權限分配咸具憲法直接效力，傳統單一國 所謂地方權限衍生性與低位階性之問題，應已不復存矣。94
貳、傳統權力分立與制衡之修正
一、權力分立至權限分配
憲法為顧及國家權力行使有可能對人民基本權造成侵害，故在國家 組織設計時均採權力分立原則，然在時空轉變中，警察國家轉型為給付 國家，加以政黨政治之興起，傳統權力分立乃漸採「職權分配原則」，
而為避免政黨政治之運作而對權力分立產生弱化之作用，乃因而有垂直 權力分立與制衡之生，已如前述。垂直權力分立之主要功能，亦在保障 人民自由權利之行使不受侵害，其要求國家統治權共享與制衡之可能性 必須維持，中央與地方間必須維持其對等性與平等性，任何一方不得淪 為他方之附庸，一方侵犯他方權力行使時，國家須提供司法救濟之可能
。95
二、權力制衡至協力合作
93 蔡茂寅，地方自治之基礎理論，收於氏著，地方自治之理論與地方制度法，2003 年 2 月初版
，學林出版，頁 4-5；許志雄，權力分立之理論與現實，收於氏著，憲法之基礎理論，1992 年10 月初版，稻禾出版，頁 188 以下。
94 陳慈陽，憲法學，2004 年 1 月初版，作者自刊，頁 637。
95 陳慈陽，從我國憲法規範與憲政現實評省縣自治法與直轄市自治法，收於氏著，憲法規範性 與憲政現實性，1997 年 9 月初版，翰蘆出版，頁 331-333。
從憲法保障地方自治之意義而言，中央與地方權限關係採所謂之垂 直權力分立，此與傳統水平權力分立之制衡作用不同，在中央的權力分 立係以制衡為目的，而地方自治之權力垂直分立則旨在合作。96中央與 地方及地方間之關係應屬地位平等，而非傳統上下、主從、優劣或隸屬 之關係，至此對等關係應如何建立，此可從二對向關係加以討論，即中 央對地方，與地方對中央。
（一）中央對地方權限行使之介入
在中央對地方之關係即反映在中央各種形式之介入，即中央各種 監督與非監督手段之干預。從前述補充性原則之內涵可知，其消極意 義方面，主要在體現其權限防堵之功能，在地方自治團體對某事項之 處理勝任有餘時，國家即不再具有該事項之管轄權，而應容任地方自 治團體有自負其責地處理與執行之空間，在此空間內，國家欲以任何 形式之介入，尚須遵守憲法相關原則，如比例原則。
（二）地方對中央權限行使之參與與請求 １、地方參與作用
在地方對中央之關係，則主要在地方自治團體之「國政參與」，
指中央在行政或立法過程中，地方應有意見表達與參與溝通之權利。
97 在傳統聯邦國中，邦對於聯邦之制衡，主要係透過二院制的國會 制度，即各邦代表組成參議院，而眾議院則由真正之民選代表所組成
。透過二院制議會之機制，以使聯邦制度下，各邦權力不致於受到聯 邦之侵犯，邦與國家間得以維持一種制衡之關係，故某些立法由眾議 院通過後，須再經參議院之同意始生效力，此如德國基本法第七十七 條規定。而基本法第八十條、第一一九條及第一三二條亦規定某些法 規命令須經參議院之同意，部分行政規則亦是如此。然而，此種制衡 關係在現代地方自治以地方自治體為「國政參與主體」之意義下，並 未以地方層級之自治體作為國政參與主體加以考慮。如要落實此種觀 念，則涉及地方自治體之法律制度形成、變更、廢止，或有其他影響 地方自治體之施政時，均須有地方自治體之參與或同意始可；倘無地 方自治團體之參與或同意，國家亦不得作成有效之決定。98
96 李惠宗，憲法要義，2001 年 8 月初版，元照出版，頁 62、607、611。
97 蔡秀卿，憲法保障地方自治之意義，收於蘇永欽主編，地方自治－落實人民主權的第一步，
2002 年 11 月，新台灣人文教基金會出版，頁 27-28。
98 李惠宗，憲法要義，2001 年 8 月初版，元照出版，頁 614-615。
此類如釋字第五五○號解釋文所稱：「法律之實施須由地方負擔 經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及 第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方 政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，
以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事 前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此 類立法程序表示意見之機會。」
２、地方請求作用
從前述補充性原則之內涵可知，其積極意義在強調國家之援助角 色，當地方自治團無力或無法勝任任務執行時，國家經地方之請求，
即不得消極不作為，而任由公益遭受侵害，此時其負有積極支援與協 助之義務，必要時更應接手。地方自治團體並非係與國家立場相反之 主體，亦非係與國家構成相反之命題，毋寧二者皆係屬同一民主秩序 之外部形式，而且二者不應有任何重大政治上差異；亦即，中央與地 方並非對立，而係相互補充的。99
參、地方自治保障之憲法基礎為垂直權力分立原則
垂直權力分立原則係在民主立憲國家中，確保主權者自由權利與地位 之憲法基本價值決定，其首要在使民主原則具體化之要求得以實現，亦即 人民能對自我與自己密切關聯性事務有形成與決定之權，另一方面，此自 我決定權之實現，須在憲法規範秩序下進行，亦即以法治國原則來達成權 力之制衡與其憲法任務之履行。100垂直權力分立與制衡主要在說明，憲法規 定中央與地方之權力行使，除具有權限劃分功能外，另具有不同於傳統水 平權力分立之制衡作用，而此作用在我國實證法上，則表現於憲法第十章 與增修條文第九條第一項第三款至第五款之規定。
惟地方自治所建構之垂直分權體制，其究屬「行政權」之分權，抑或
「立法權」之分權，有學者認為與其對地方自治本質之認知而有所差異。101 本文認為，此如依德國基本法第二十八條第二項規定與彼邦鄉鎮規模甚小
「立法權」之分權，有學者認為與其對地方自治本質之認知而有所差異。101 本文認為，此如依德國基本法第二十八條第二項規定與彼邦鄉鎮規模甚小