第二章 我國地方自治保障之憲法基礎
第二節 憲法對地方自治之保障規定與傳統論述上之桎梏
壹、憲法對地方自治團體之保障規定
6一、省自治權與存續之保障規定
（一）省在憲法本文之地位與權限
憲法關於省自治權限內容與行使方式之保障，形式上主要係規定 在第一○九條、第一一一條、第一一二條及第一一三條等。至對其地 位之保障，學者有謂係採取類如「制度性保障」之方式，而非如聯邦 國對邦之個別存在，係明文於憲法中予以「存續保障」；亦即，憲法 僅要求中央建立省自治制度，行使憲法所賦予之自主權限，至於設多 少省？其名稱與所轄區域為何？憲法則不予置喙。7
（二）修憲後省之地位與權限
八十六年七月公布之憲法增修條文第九條規定，台灣省議會議員 與省長之任期至民國八十七年十二月二十日止，其選舉自任期屆滿起 停止辦理。嗣後，立法院於八十七年十月三讀通過台灣省政府功能業 務與組織調整暫行條例。此後，省之地位與權限為何，大法官釋字第 四六七號解釋認為8，省為地方制度層級之地位仍未喪失，惟臺灣省 自八十七年十二月二十一日起既不再有憲法規定之自治事項，亦不具 備自主組織權，自非地方自治團體性質之公法人。符合上開憲法增修 條文意旨制定之各項法律，若未劃歸國家或縣市等地方自治團體之事 項，而屬省之權限且得為權利義務之主體者，於此限度內，省自得具 有公法人資格。
6 鄉鎮市在憲法中並無明文規定其地位與權限，甚且未見隻字片語提及。然從憲法政策而言，
憲法並未明文禁止地方自治之組織可更及於鄉鎮市，黃錦堂，地方自治法治化問題之研究，
1995 年 3 月初版，月旦出版，頁 79。惟亦有認為鄉鎮享有自治權有違憲疑慮者，陳新民，中 華民國憲法釋論，90 年 1 月 4 版，作者自刊，頁 787。
7 吳庚，憲法的解釋與適用，93 年 6 月 3 版，作者自刊，頁 48。
8 本號解釋計有三位大法官提出不同意見書，其主要論點有：省之公法人地位應仍受憲法保障
、立法者不應違背修憲者之授權意旨、司法解釋應堅守權力制衡原則。
論者有謂此號解釋似有意以合憲性解釋方法，維持省為制度保障 之憲法原意，因而有「省為地方制度層級之地位仍未喪失」之用語。
進而並質疑增修條文第九條是否因牴觸憲法本文，依釋字第四九九號 解釋而無效？其認為凍省事件，實際上係政治性之基本決定，當國家 主權所及之領域與唯一省之管轄範圍，幾乎完全重疊時，統治層級之 簡化訴求即有其合理性。9
二、縣自治權與存續之保障規定
憲法第一一○條、第一一一條、第一二一條、第一二三條、第一二 四條、第一二六條、第一二七條及增修條文第九條第一項第三款至第五 款規定縣之自治權限內容與行使方式。至縣地位之保障，依學者認為亦 如前述，係採取類如制度性保障方式，而未仿聯邦國對邦個別存在之存 續保障。
三、直轄市地位與權限之保障
我國憲法如前述，對於省縣之自治權限保障相當周詳，惟對於城市 則未為完整之規定，僅規定其自治以法律定之而已。論者考其由有二，
一係省及縣之地位，在我國歷代以來已有強固之地位；另一因係我國立 憲政治起源與歐洲不同，自不須重視市民階級之生活本據地。10我國多 數論者咸認為，直轄市之自治權限係依法律規定而確定，憲法對於權限 規定付之闕如，此為標準之「立法委託」，且第一一八條因無「準用」
省相關規定，故立法院有極大之立法裁量。11然亦有論者以大法官釋字 第二五八號解釋為例，認為直轄市在憲法上之地位相當於省，其權責、
財源及負擔亦與省相當，故其權限劃分，應比照憲法有關省之規定。12 而亦有主張直轄市雖無憲法直接保障之權限，然依憲法對地方自治之制 度保障，當然蘊含對某些核心權限之保障，如地方立法權。13
四、市地位與權限之保障
9 吳庚，憲法的解釋與適用，93 年 6 月 3 版，作者自刊，頁 50。
10 吳庚，前揭註文，頁 47。
11 陳新民，中華民國憲法釋論，90 年 1 月 4 版，作者自刊，頁 780；羅秉成，從地方自治事項 與委辦事項之區分論地方自治之保障，台灣大學法律研究所碩士論文，83 年 5 月，頁 27。
12 李建良，中央與地方的權限劃分與財政負擔，收於氏著，憲法理論與實踐（三），2004 年 7 月初版，學林出版，頁 411-412；陳慈陽，從我國憲法規範與憲政現實評省縣自治法與直轄 市自治法，收於氏著，憲法規範性與憲政現實性，1997 年 9 月初版，翰蘆出版，頁 367-368
，惟氏以制度性保障為由，而認為直轄市亦與省相同而受憲法直接保障；此等推論似與制度 性保障之原意不合，理由如後述。
13 許宗力，地方立法權相關問題之研究，收於氏著，憲法與法治國行政，1999 年 3 月初版，元 照出版，頁288-289。
市之自治權限，依憲法第一二八條規定，準用縣之規定。14此雖規 定於第十一章，然基於憲法解釋一體性原則之要求15，市似亦應準用第 十章，尤其是第一一○條之規定，而認為市之自治權限亦受憲法具體詳 細之保障。蓋市之地位與縣相埒，有實行地方自治之必要，視縣有過而 無不及，縣之權限既已明文規定於憲法，市更應有此等權限。16
貳、地方自治傳統論述上之桎梏
一、主權概念
主權之概念內涵，依學者所說明17，其乃因具有極高之歷史意義而 充滿多義性格，如主權可指「國家權力」，即行政、立法、司法等統治 權；亦可指「國家權力之最高獨立性」；又可理解為「國政之最高決定 權」。然就其性質而言，一般係將之理解為「最高、無限制、不可分」
之國家權力。
二、單一國與聯邦國
根據傳統上對主權之認識，論者在論述一國中央與地方之關係時，
習以憲法國體採聯邦國家或單一國家為起點，就國家主權係由中央所獨 享或與地方（指邦或州）共享，而地方自治為理論之開展。以下亦就二 種國體之基本精神與原則作一簡略之闡述與比較。
（一）單一國家
單一國家之主要特徵在於，依現代國家之本質，僅有對內唯一且 最高之原始國家權力，但基於任務分配與制衡之需要，得依據憲法及 法律「授權」由不同機關行使之。因之，地方自治團體之自治權並非 係直接源自憲法規定，而係由憲法所授權，由中央權限所衍生之，亦 即地方自治團體並不享有立法與司法等，直接具有國權行使特性之權 力，其權限多源自中央國權所衍生之執行權與中央依法授權之部分立 法權，故中央須另以法律規定而形成地方自治權限之行使，其自治當
14 蔡茂寅，地方立法權之研究，收於氏著，地方自治之理論與地方制度法，2003 年 2 月初版，
學林出版，頁163。
15 羅秉成，前揭註文，頁 57。
16 林紀東，中華民國憲法逐條釋義（四），73 年 3 月再版，三民出版，頁 84。
17 以下說明係參照蔡茂寅，主權與地方自治，收於氏著，地方自治之理論與地方制度法，2003 年2 月初版，學林出版，頁 48 以下。
然不得牴觸中央法規範，並應受中央之監督。質言之，地方自治權之 正當性來源係來自憲法中之原始國家權力，單一國之主權具有獨立性 與唯一性。18
在傳統單一國家體制下，地方自治團體具有三項特性19：
１、省僅係事務性與功能性之自治團體，縣市鄉鎮則係地方自治行政之單 位。
２、省長傳統上非民選，而係由中央所派任，但地方議會則由民選產生
。
３、在傳統單一國下，嚴格而論，並無所謂中央與地方權限劃分之問題，
蓋地方自治團體之權限均係由中央「恩賜」而來。
（二）聯邦國家
聯邦國家係基於一定之利益或需求，由多數主權獨立國家結合而 成，惟組成聯邦國之成員國加入後即喪失獨立主權，僅聯邦才是國際 法之主體。此在外表上雖與單一國家似同，但在內國憲法秩序中，各 成員國仍保留一定之獨立自主性，且此保障直接來自憲法，與單一國 之地方自治權限係由憲法授權，並由法律保障之間接性與衍生性不同
。20聯邦不得剝奪各邦參與中央之事務，且各邦既保有其國家之獨立 特性，故聯邦與各邦間，應基於共同與個別利益之衡量，以分配國家 權力之行使與國家任務之履行。以德國立法權之分配為例，原則上為 保障各邦之獨立自主，除憲法有明文規定聯邦之專屬權限及其與邦之 共同立法權限外，其餘權限均屬各邦所有。21在聯邦國中，因地方自 治係屬邦之事項，所以聯邦憲法無須規定，美國即屬適例，但亦有在 聯邦憲法中為簡要規範者，如德國基本法第二十八條第二項。22
聯邦國對中央（聯邦）與地方（邦）權限之劃分，其最重要之特
18 陳慈陽，憲法學，2004 年 1 月初版，作者自刊，頁 636；李惠宗，憲法要義，2001 年 8 月初 版，元照出版，頁614。
19 陳慈陽，中央與地方權限劃分問題之研究，收於氏著，憲法規範性與憲政現實性，1997 年 9 月初版，翰蘆出版，頁264-265。
20 陳慈陽，憲法學，2004 年 1 月初版，作者自刊，頁 637。
21 陳慈陽，中央與地方權限劃分問題之研究，收於氏著，憲法規範性與憲政現實性，1997 年 9 月初版，翰蘆出版，頁260-263。
22 黃錦堂，地方制度法基本問題之研究，2000 年 8 月初版，作者自刊，頁 10。
徵有三23：
１、在憲法上規範中央與地方權限之分配，並予明確化及細分化，此乃因 二者均具有獨立國家之特性始然。
２、聯邦與邦或各邦間之權限劃分或行使如有爭議，則須有司法機關為最 終之解決機制。
３、中央與地方之關係具有相互性與平等性，各邦彼此間或對聯邦整體，
以及聯邦對各邦間，應相互保持忠誠與相互瞭解之義務，此乃聯邦忠
以及聯邦對各邦間，應相互保持忠誠與相互瞭解之義務，此乃聯邦忠