第二章 我國地方自治保障之憲法基礎
第六節 地方自治保障效力之二分法
壹、地方自治保障效力二分法之必要性
一、肯定意見
縣依憲法第一一○條第一項所規定之自治權，原則上係受憲法直接 保障，而同條項第十一款由法律賦予之自治權限，則受法律保障。127按 憲法直接保障事項乃屬憲法層次之「任務保障」，而非德國地方自治團 體所受之制度保障，故國家僅得對之為司法合憲性監督，而不得以行政 或立法監督干預。惟此等保障僅限於省縣，對於直轄市及鄉鎮則不適用
。128對此，有論者從現實面觀察而持保守看法，認為國家對此憲法保障 事項所為之自治監督，並不限於司法監督，亦及於合法與合適之監督，
且修憲後亦僅縣或有其適用，省、直轄市及鄉鎮市則無相同規定。129雖 然我國包括省縣自治法在內之相關法規與學說，幾乎未曾明白肯定憲法 直接保障之自治事項類型存在，但此畢竟係制憲者之價值決定，而非吾 人所能擅自加以否定者。在憲法直接保障之自治事項，地方原本就擁有 立法權，其自治事項絕非侷限於對國家框架立法之執行。130
127 陳慈陽，從我國憲法規範與憲政現實評省縣自治法與直轄市自治法，收於氏著，憲法規範性 與憲政現實性，1997 年 9 月初版，翰蘆出版，頁 356。
128 陳慈陽，從我國憲法規範與憲政現實評省縣自治法與直轄市自治法，收於前揭註文，頁 354
；羅秉成，從地方自治事項與委辦事項之區分論地方自治之保障，台灣大學法律研究所碩士 論文，83 年 5 月，頁 27。
129 蔡茂寅，中央與地方權限劃分問題之研究，收於氏著，地方自治之理論與地方制度法，2003 年2 月初版，學林出版，頁 108-109。
130 許宗力，地方立法權相關問題之研究，收於氏著，憲法與法治國行政，1999 年 3 月初版，
元照出版，頁290-291；陳清秀，地方立法權之基礎理論，收於地方自治法 2001，臺北市政 府法規委員會編印，90 年 10 月，頁 11-14。
至國家法律賦予之自治事項，其並非憲法直接保障之自治事項，制 憲者何以如此規定，論者認為因國家任務隨時代演進而會有所增加，如 一律規定於憲法，顯有失其彈性，而實際上如有需要，國家得以法律賦 予地方自治團體憲法所未規定之自治事項，惟此在修憲提供其保障地位 時，其仍應受中央行政與立法之監督。131論者有謂，此種地方自治事項
，依其性質非屬自治權之核心事項，故在地方自治本質上接近承認說之 立場。132
二、懷疑或未予區分者
有論者對於自治事項保障效力為不同層次與強度之區分，認為其標 準與理論依據何在，似非無疑。133亦有直接就第一一○條規定認為其係 自治事項，而同條第一項第十一款所規定之「其他依國家法律賦予之事 項」，僅係概括規定，並未具有任何意義。134
三、小結
憲法既於第一○九條及第一一○條明文列舉省縣得自為立法並執行 之事項，從制憲者之價值判斷可知，我國憲法在地方自治保障上，存有 另一國家法律不得侵犯之地方立法專屬事項，否則憲法前揭將省縣得自 為立法並執行之事項單獨列出，似無實益。再者，現行地方制度法第二 條第二款業已明文規定：「自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規 定，得自為立法並執行，……之事項。」據此，立法實踐上亦明文肯定 憲法所直接保障之自治事項；然須注意者，地方制度法並未就憲法直接 保障與國家法律賦予之自治事項，在國家監督等規定中為區分，而一律 肯定國家就此得為合法性監督，此在法律層次面似有再予檢討之必要。
或有質疑者，乃憲法直接保障之自治事項乃援引德國等聯邦國家體 制而為說明與建構，此在我國以單一國家為原則下，是否有其適用，似 有疑問。次者，所謂憲法直接保障之事項，是否僅以憲法所明文規定之 地方自治團體－省、縣，方得享有之？其他與省縣同一或不同層級之地 方自治團體，是否得藉由憲法解釋方式，而在憲法第一一○條第一項第 一款至第十款之自治事項內同受憲法之直接保障？本文認為，憲法之所 以於第十章與第十一章，就地方自治制度予以保障，其依據在現代民主
131 陳慈陽，從我國憲法規範與憲政現實評省縣自治法與直轄市自治法，收於前揭註文，頁 355
。
132 蔡茂寅，中央與地方權限劃分問題之研究，收於前揭註文，頁 110。
133 羅秉成，前揭註文，頁 68。
134 黃錦堂，地方制度法基本問題之研究，2000 年 8 月初版，作者自刊，頁 43-44。
國家中，即在於民主原則與垂直權力分立原則，因之，不論我國國體採 單一國或聯邦國，憲法既明文列舉省縣之自治事項並予以保障，此即張 顯憲法之價值判斷所在；亦即，此等事項應為省縣自治團體所固有之自 治範疇，國家法律不得恣意侵犯之，否則將形同對憲法保障地方自治之 基礎予以破毀。
至於市之自治權限，憲法第一二八條既規定準用縣之規定，此雖規 定於第十一章，然基於前揭憲法解釋一體性原則之要求，市亦應準用第 十章，尤其是第一一○條之規定，而認為市之自治權限亦受憲法具體詳 細之保障；直轄市依憲法第一一八條規定雖以法律定之，然在憲法增修 條文之前，釋字第二五八號解釋既認為其與省之地位相當，省之地位在 增修條文後或受有影響，然其影響亦僅限於台灣省。退步言之，直轄市 縱無省之地位可資比附援引，然究其政經特殊地位而言，其享有自治權 限，尤其是憲法直接保障之自治事項，從制憲者之價值判斷而言，似亦 屬當然，憲法未直接明文規定其自治權限，理由或在其政經情況特殊，
固不宜明文硬性規定，然此似不宜直接認定直轄市無憲法直接保障之自 治事項。本文認為直轄市之自治權限，在法律釋義學之操作上，似得以 類推適用之方式，使直轄市之自治權限亦受憲法直接保障；然而在憲法 第一○九條受增修條文第九條予以「凍結」後，似得比附援引憲法第一 一○條為適用對象。
貳、保障效力二分法之區別實益
一、自治事項之廢止
就憲法直接保障之自治事項而言，中央行政與立法機關均不得任予 廢止，蓋此既為憲法所明文列舉保障者，除藉由修憲程序外，任何機關 皆不得修改制憲者之價值判斷。至國家法律賦予之自治事項，中央原則 上得以立法方式予以修改或廢止之，但廢止前，須賦予該地方自治團體 有參與立法程序並表達意見之機會，以維持中央與地方對等之關係。
二、國家監督權之有無
在憲法直接保障之自治事項，國家行政與立法機關基於法律秩序之 維持及國家整體一致性，固得在一定程度內介入地方自治權限之行使，
然此介入形式並不及於監督作用135。按此處所指之「介入」，乃專指中
135 然此處所論並不及於司法監督，亦即關於中央或地方權限之行使，不論其是否為憲法保障之
央「事前監控」地方自治之行為，而與傳統中央對地方自治事項監督之 概念有間。蓋所謂「監督」意指審查、考核，唯有對地方自治權之行使 有無違法，或是否適當進行審查、考核之行為，方得屬自治監督之概念 範疇，136本文此處所指之「介入」並不具有審查考核之性質。至國家法 律賦予之自治事項，國家自得對此等自治權限之行使予以合法性監督，
然亦不及所謂之適當性監督。
三、國家法律規制密度
國家對於憲法所直接保障之自治事項，如欲以中央法律為先前之規 制者，其亦僅能就地方自治權限行使之內容設定一定之界限，俾使地方 自治權之行使切合憲法相關規範與精神而已，其規範密度倘使過高過密 者，自難逃受違憲之指摘。至國家法律賦予之自治事項，因其本為中央 法律所賦予，故國家法律自得就其行使要件為高密度之立法，以使其就 此等自治權限之行使受國家較高密度之監控。