第二章 我國地方自治保障之憲法基礎
第三節 民主原則作為地方自治保障之憲法基礎
壹、補充性原則之提出
一、補充性原則之起源
補充性原則（Subsidiaritatsprinzip）依多數學者認為，其乃源自於天 主教之社會理論（die katholische Soziallehre），最初是由教宗庇護十一世
（Papst Pius’XI）於一九三一年五月，在標題為「四十周年」之通諭（
die Enzyklika”Quadragesimo anno Nr.79”）中所提出，經後屆教宗於通 諭中再度支持而凝聚成此原則。41
當初提出之目的係源於教會對國家勢力入侵之反抗，故前揭通諭中 指出：「個人基於己力即可勝任之事項，不應將其剝奪而使其成為社會 之活動。果為如此，則將違反正義。較小且位階較低之團體對較大且位 階較高之團體，應主張其能勝任且可完善完成之事項。此外，（事項之 剝奪）也同時帶來壞處，並破壞了整體社會秩序。任何之社會活動依其 本質與概念，係屬補充性的（subsidiar），其應協助社會團體之成員，而 非對其施以打擊或阻擋。國家權力應將只會阻礙較重要任務執行之次要 意義事項，交由較小之團體為之。藉此，國家自身則更能自由、強壯與 敏捷地存在。對於唯獨國家可應付之任務，國家應將其置於自己之專屬 管轄權之下，並視情況之必要，透過領導、監督、堅決執行與嚴加管制
40 此亦為釋字第 372 號、第 400 號、第 490 號等多號解釋所肯認之憲法價值體系。
41 林子儀，國家從事公營事業之憲法基礎及界限，台灣大學法律學研究所碩士論文，72 年 7 月
，頁 108；張桐銳，補充性原則與社會政策，收於黃宗樂教授六秩祝賀－公法學篇（一），
2002 年 5 月 1 版，學林出版，頁 223；詹鎮榮，補充性原則，月旦法學教室第 12 期，2003 年10 月，頁 34。
方式實現。基此，國家權力擁有者則可產生確信：透過補充性原則對不 同社會層級秩序嚴加把關做得越好，則社會之威嚴與效力就越強，對國 家亦越為有利與良善。」42
教會本意在藉由補充性社會秩序原則之提出，呼籲社會與國家權力 對於個人人性尊嚴與自由權之尊重，並防止其恣意透過強制與高權之手 段，將特定之意識型態強加諸人民之上。然而，不同層級團體間之補充 性特徵，在亞里斯多德對柏拉圖「理想國」為批判43之政治理論中早已 獲得展現。氏認為不同身分之個人，會因不同目的而結合，組成具有各 種功能之團體；此等團體由最小單位之家庭，向外擴張至村落、氏族，
終致創設出人為之政治團體。團體之形成，目的即在於以「合作」方式
，協助個人與次團體達成冀望之生活與目標。44 二、補充性原則在神學上之原始意涵45
按 subsidiar 乃源於拉丁文 subsidium，意指支援或幫助，補充性原 則因此可理解為「有益幫助原則」（Grundsatz des hilfsreichen Beistands）
。何謂有益幫助，何種幫助係無益的，甚至有害的？論者有從個人人格 發展自由為切入，而謂對於「人」（Person）之概念反省，乃係基督神 學之一大課題，其討論之一重要概念係「人類作為（具有人格的）人」
（Der Mensch als Person）。”persona”此拉丁字原意係指演員所戴之面 具，後指所扮演之角色，最後則衍生指人類在社會上所扮演之角色。「
人類」與「人」因此變為二個有所區隔之概念。
「人類」乃相對於動物而言，其之所以有別於動物，乃因人類是人
，具有人格。聖經說上帝依其形象創造人類，依此觀點在神學上所發展 出之「人」，其概念在強調人類異於動物並非在物質層面，而係在精神 與靈魂層面上；亦即，在於其對精神生活之理性主體地位之自我意識。
基此精神上之主體性，進而強調人有能力基於理性之動機行事，而非完 全受慾望所制約。換言之，人有能力決定自我行為之法則，因此人有足 夠之自由或能力從事道德決定，並為此決定自我負責。在天主教前揭社 會理論中乃因此強調，人係所有社會建制之主體、創造者及目標；社會 理論之最高原則在於：支持與維護人類不受侵犯之人性尊嚴。
42 詹鎮榮，前揭註文，頁 34。
43 張桐銳，前揭註文，頁 223。
44 詹鎮榮，補充性原則，月旦法學教室第 12 期，2003 年 10 月，頁 34。
45 張桐銳，補充性原則與社會政策，收於黃宗樂教授六秩祝賀－公法學篇（一），2002 年 5 月 1 版，學林出版，頁 224-227。
基於上述人格原則，所謂「有益幫助」乃指能促進人格自由發展之 幫助；反之，凡影響或阻礙人格自由發展者，則屬有害者。換言之，提 供幫助者不應剝奪受幫助者自我負責之機會，或減損其自我負責之能力
，凡個人能自發自力完成之事，不應奪之而交由團體為之。最好之幫助 乃係「幫助使其自助」（Hilfe zur Selbsthilfe），而影響或阻礙自助者，不 論其動機為何，均屬對個人之損害。補充性原則之基本出發點雖係個人 之自我負責與自我實現，但天主教中「人」之概念尚強調與他人共同存 在。「人」之概念並非指單純或單獨之個人，而係指具備社會關聯性之 個人。教宗庇護十一世為避免現代化之結果，使得各社會團體消失而僅 剩下個人與國家，乃在前揭通諭中提出補充性概念。在此歷史背景上，
與其說補充性原則預設一個由各種團體構成而有上下階層性之社會結構
，不如說其希望國家能扶助社會上之中介團體，使其擔負社會整合之功 能。
三、補充性原則之概念
補充性原則之原始理念，在於建構不同社會層級間任務分配之基準
，為個人與團體及不同層級團體間之權限分配原則。其揭示社會及國家 應立於輔助與協助個人之地位，即使是歸屬於國家之任務，亦應儘可能 優先交由較低層級之組織機構執行。個人或次級團體在整體社會與國家 之結構中，具有行為優先權（Handlungsvorrang）。
其概念內涵得從消極與積極之意義予以理解：消極意義方面，主要 在體現其「權限防堵」（ Kompetenzsperre）功能，在個人或小單元對某 事項之處理勝任有餘時，大單元、社會或國家即不再具有該事項之事務 管轄權，而應容任個人或小團體有自負其責地處理與執行之空間；在積 極意義方面，則強調較高層級團體或大單元之援助角色，當個人或小單 元無力或無法勝任任務執行時，較高層級團體或大單元即不得消極不作 為，而任由公益遭受侵害，此時其毋寧負有積極支援與協助之義務，必 要時更應接手。46亦即，補充性原則一方面限制國家剝奪個人或次級團 體組織充分發揮之能力與自主性，另一方面則在要求國家補充滿足個人 一般生活所必要之利益或活動。47質言之，補充性原則之核心概念在於
「有能者自為之，不足則補充之」。
四、適用前提
46 詹鎮榮，補充性原則，月旦法學教室第 12 期，2003 年 10 月，頁 34-35。
47 林子儀，國家從事公營事業之憲法基礎及界限，台灣大學法律學研究所碩士論文，72 年 7 月
，頁108。
補充性之概念奠基於二前提要件之上，一係補充性原則僅在有「層 級劃分之社會結構」中始有適用，在無層級劃分之單一式與集中式之社 會團體型態中，因不存在二相異主體間權限分配之問題，故亦無任務歸 屬之先後及其協助與補充之問題。二為各不同層級團體間須有共同之任 務範圍，即「權限競合」之存在，否則任務既無交集，即不存有管轄權 限分配之可能。48
五、補充性原則作為憲法原則之探討
（一）國家介入私活動領域之憲法界限
學者在探討補充性原則得否作為國家從事公營事業活動之界限時
，雖就補充性原則得作為憲法原則之肯定理由為介紹，然其結論是「
基於現代國家之積極主動之性格，如主張『補充原則』，徒使國家無 行為能力，而有害於整體利益之謀求，同時吾人亦無法提出憲法中強 有力的支持；並且人民自由活動之保護，尚有『法律保留原則』可為 依憑」，故否定補充性原則在國家介入私活動領域時得成為其憲法界 限之一；亦即，從我國現行憲法並不能導出補充性原則，故國家從事 公營事業活動不受此原則之拘束。然而，立法者如以法律明文規定補 充性原則時，國家從事公營事業自應受之拘束。49
（二）補充性原則與社會政策
依國家職權理論之發展，其必以國家社會二元論為前提要件，亦 即國家為保持、促進及防衛社會整體自由之組織，其行為須受補充性 原則之限制，亦即公權力介入社會，單以公益之增進不足以為由，尚 須受比例原則之拘束。50國家任務係有限的，其行動須考量個體所具 有之自主性及社會發展的固有動態性，此二者係不受國家管制的，國 家須尊重某些社會功能之固有法則，這些功能包括宗教、藝術、科學 等。51
然而論者有謂，一個抽象意涵之補充性原則，縱得經由憲法解釋 方式推導之，惟其作用大約僅能對國家與社會間之關係指出一個方向
48 詹鎮榮，前揭註文，頁 34-35。
49 詳見：林子儀，前揭註文，頁 112-117。
50 葛克昌，國家與社會二元論及其憲法意義，收於氏著，國家學與國家法，元照出版，1996 年 4 月 1 版，頁 38-39。
51 李君韜，社會法治國之統一性－威瑪共和背景下的 Hermann Heller 國家理論，台灣大學法律 學研究所碩士論文，92 年 7 月，頁 154-155。
，而要指出此方向，在憲法解釋上直接去探究基本權保障之基本價值 自治憲章（European Charter of Self-Government）」（全文詳見附錄一）
，而其亦就補充性原則加以援用。本憲章係於一九八五年經歐洲理事 會（Council of Europe）委員會通過，並自一九八八年九月一日起生 效，至一九九七年九月止，四十個歐洲理事會加盟國中，已有三十三 個國家簽署，二十四國批准。53
按歐洲地方自治憲章計有十八條，以人民主權及人權保障為出發
按歐洲地方自治憲章計有十八條，以人民主權及人權保障為出發