第五章 日中在區域安全與南海議題的對抗
第二節 區域安全機制 ARF 的衝突管理缺陷
無論是南海爭議所引發的中國─東協、日中或美中關係緊張，為了避免衝突持
續上升到爆發武力衝突的層級，亞太地區的「信心建立措施」(Confidence-Buiding Measures, CBM)129是目前最為必要的。相較於歐洲自二戰後，已經陸續發展出歐洲 安全合作組織(Organization for Security and Co-operation in Europe, OSCE)和北大西 洋公約組織(North-Atlantic Treaty Organization, NATO)等多個 CBM 和安全對話機制，
亞太地區仍然缺乏一個穩定且高度制度化的區域安全對話機制。冷戰結束後，由 於美蘇軍事力量撤退、中國向外展開外交、東協擴大到廣泛領域的合作，導致了 權力真空態勢，而造成區域安全不穩定。雖然為了解決東亞區域的安全問題，區 域各國設立了 ARF、EAS、ADMM plus 等區域安全合作機制，也將原先聚焦討論 在經濟議題的 APEC、APT 擴大到涵蓋安全議題，但其中最為重要、最常態性，
也是制度化程度最高的，莫過於東協主導的「東協區域論壇」(ARF)。
ARF 以「東協後部長會議(Post-Ministerial Conference, PMC)」為基礎，於 1994 年首度召開，邀請東南亞區域內外的國家共襄盛舉，透過每年召開年會，討論區 域政治、軍事與安全問題。運作模式採多邊論壇模式，希望藉由對話與會議建立 互信、討論區域共同關切的安全議題並凝聚成員國間共識，達成不具法律拘束力 的結論。1995 年東協通過「概念性文件」(The Concept Paper)，說明 ARF 的具體 內涵130。文件中除了提及 ARF 主要討論的「綜合性安全」涵蓋的不只軍事層面，
而包括政治、經濟、社會等議題，也提及東協將承擔 ARF 的核心推動力量。該份 文件並對建立亞太 CBM 機制提出階段性發展的計畫，三個階段分別為：信心建立 (confidence-building)、預防外交(preventive diplomacy)、爭端解決
(conflict-resolution)131。
無論是 ADMM plus、美日澳三邊戰略對話或 EAS，都未能成功建立一個良好
129 CBM 是國家間用來降低緊張局勢，並避免戰爭衝突危險的工具，換言之，就是透過建立一套架 構，來降低與避免誤解所產生的衝突的可能性。
130 〈Concept Paper of ARF〉，
http://aseanregionalforum.asean.org/library/terms-of-references-and-concepts-papers.html。
131 以海洋爭端議題為例，三個階段分別是：(1)信心建立：重視軍事透明性，以確保東南亞海域的 安全管理；(2)預防外交：以 DOC 為基礎，目標是建立解決南海紛爭的具體措施；(3)爭端解決：採 複合途徑，其中一部分是海域安全保障的協力。
機制來影響亞太區域安全問題，而即使 ARF 已普遍被視作亞太區域多邊安全機制 中最穩定、最優秀者，卻仍經常被詬病為聊天場合，僅僅反映出成員國的戰略利 益聚合，而無法真正滿足亞太的安全穩定和和平(Heller，2005、湯澤武，2009)。
主要是因為 ARF 當前的目標，仍只在於「建立區域軍事國防對話管道，藉由常態 性對話來增加信心建立」，因而停留在信心建立前的衝突避免階段，無法進一步進 入到預防外交與爭端解決，來有效處理包含南海爭議在內的區域安全爭端(楊永明、
唐欣偉，1999)。ARF 之所以仍停滯在溝通對話平台地位，未能更進一步深化區域 安全合作，存在下列多個因素所導致了 ARF 的此項缺陷。
第一個原因來自於 ARF 主導核心東協一貫主張的「ASEAN Way」，包括「尊 重個體」、「不干涉內政」原則與「共識決外交」。由於部分東協國家與中國，都不 希望區域安全機制過度擴張，讓他國以區域安全為藉口，用預防外交為手段介入 其國家內政；而多個中小型國家也擔憂其有限的能力，和多邊合作的互信不足，
會使主權受到侵蝕，因此均傾向不讓 ARF 繼續深化(Haacke，2009、Tow & Taylor，
2010)。再加上東協成員國將「限制衝突」列為彼此共通利益的重要原則，因此 ARF 亦採取東協的無拘束力共識決做為決策方式(重正公一，2005)。在共識決基礎上，
管理爭端遠重於解決爭端本身，只能取得成員國間最基礎的共同利益來處理區域 安全爭端，嚴重削弱了制度的執行力。這變相地導致國家合作規範和區域集團認 同與共識的難產，令 ARF 難以深化到產生區域制度，來賦予成員國拘束力(高原明 生，2009、湯澤武，2009、Simon，2008)。此種不正式、無拘束力、不正面解決 的方式，已經成為談論亞太安全問題時的「ARF Way」(Quang，2010)。事實上，
成員國之間對於亞太區域安全架構，事實上並沒有一個具體的概念或共識，因而 存在美、日、中、東協各方基於自身利益所推出的不同版本132(Tow & Taylor，2010)。
第二個原因則來自於主辦單位東協的技術性妨礙。由於各個成員國均堅持主
132 Tow & Taylor 在文中指出，美、日、中、東協所推出的各大亞太安全架構版本衝突中，有三個 曖昧性仍待解決，也就是所謂各國缺少共識的部分。這三者分別是：安全架構該如何定義？哪個國 家真正屬於這個亞太安全群體？該安全架構的根本服務目的為何？
權平等與互不干涉內政原則，因此在議程設定方面，若屬於涉及他國內政的區域 安全議題或潛在國際衝突，需要經過當事國的同意或邀請，才能讓主辦的東協國 家將其列入議程，或是居中斡旋以管理衝突。更嚴重的在於，一但有一個東協與 非東協國之間的安全爭端，且不利於東協的話，作為主辦單位的東協便不會將該 議題列入 ARF 議程內，形成球員兼裁判的窘境。這項缺失導致 ARF 用以解決區域 安全爭端的能力下降，讓美國和日本等國在失望之餘，曾傾向減少對 ARF 的關注 (Simon，2008)。
最後一個原因，也是最主要的原因，便是東協希望透過大國之間的權力平衡 (BOP)來維持區域穩定，進而造成 ARF 成為大國角力的場所。一開始 ARF 成立的 目的就是希望用政治而非軍事力量來達成區域穩定，因此無論有意與否，BOP 便 是 ARF 的運作本質之一(Emmers，2001)133。冷戰結束後東協最擔心的便是中國的 崛起，但東協作為中小型國家組成的組織，僅靠自己的力量難以制衡中國，加上 東協各成員國有其各自的對中利益與雙邊關係，也難以抗拒中國給予的經濟利益，
因此東協希望，因此東協希望透過拉入區域國家，建立多邊區域規範且強化 BOP，
來制衡中國行動，並鼓勵中國採取良好對外行為(Emmers，2001)。同時，東協希 望利用 ARF 讓冷戰後的美國仍能持續駐留在東亞區域，進而預防日本發展獨立軍 事腳色。故東協乃有意要透過 ARF 來牽絆中美日，一方面迴避大國對東協的干涉 卻又利用大國的介入，讓他們停滯在信心建立的階段，持續互相制衡彼此，形成 東協主導的東亞區域秩序與東南亞的區域穩定(Simon，2008、黑柳米司，2005：
240)。
由於東協有意地讓強權國家在 ARF 中相互制衡，這項缺陷使 ARF 淪為另一個 日中爭奪區域權力的場域。日本和中國都是 ARF 的創始會員國，後冷戰時期，日
133 現實主義者認為 ARF 是一種 BOP 機制，亞太區域安全與 ARF 的運作並沒有直接關係，而是操 作在大國利益考量的互動上，運作乃遵照大國政治的路徑。也就是說 ARF 是大國互相平衡的場域，
特別是在處理中美關係上，ARF 經常被認為是執行美國意志的工具之一，目的是要將中國納入西 方建構的國際法規範體系。若無大國的支持，僅憑東協也並無獨立處理衝突與維持和平的能力。
本對區域多邊安全對話展現積極態度。1991 年 ARF 的倡議時期日本便扮演重要的 推動腳色，在東協擴大部長會議提出設立區域安全機制的構想，協助東協奠定後 續 ARF 的基礎，並以美國亞太盟友的身分將美國拉入。相對地，中國自稱高度重 視亞太區域安全穩定與發展，因而堅持以睦鄰政策參加地區信心建立措施與安全 機制的建設，例如中國每年均主動在 ARF 提交安全展望報告，其目的在於具體地 向東協展現崛起中國的「負責任大國形象」。
日中雙方在參與 ARF 時，不免將 ARF 這個區域多邊安全機制當作行使本國外 交政策的舞台。日中之間的衝突也讓 ARF 作為區域安全對話機制的效力被大大削 減，導致日中難以透過區域合作機制建立互信或進行安全議題上的合作，日中在 南海爭議上的衝突關係亦更加惡化。雖然東協自 1995 年起便已將南海議題排入 ARF 議程中，但無論是中國與東協，或是日本和中國都無法順利運用 ARF 來促進 協商，緩和南海爭議造成的外交緊張。日中衝突最大的原因，則在於兩國對於 ARF 與區域整合的根本概念大相逕庭，不具足以進行協商的共識。
日本和中國的衝突，正好象徵了 ARF 成員國，對於 ARF 是否應進一步深化發 展出預防外交與爭端解決機制來一事，對概念與原則的分裂。兩派分別是以美日 澳聯盟為首的「積極推動組」，以及希望 ARF 維持對話平台的「抗拒反對組」
(Yuzawa，2006)。
對日本而言，日本認為 ARF 的重點應該放在「解決爭端」，也就是如何預防 衝突發生，或預防衝突升高為軍事行動(Yuzawa，2006)。因此日本希望 ARF 能進 一步深化，在預防外交和爭端解決上，讓原則與概念定義的越廣、能處理越多爭 端越好，讓 ARF 的管轄範圍不只國家間，也涵蓋可能涉及國家主權、違反不干涉 內政原則的國內安全或人權爭議問題。日本認為各國同意參與的 ARF，就理應有 權力能動用預防外交來處理成員國紛爭，並不屬於介入內政。透過具體的制度化，
給予 ARF 事前預警、調查爭端真相、特殊會議、特別代表的派遣等實施手段的權 限，並配合 ARF 主席的優秀治理，來解決區域爭端。
反過來，對中國來說，ARF 的重點只需要是「管理爭端」，ARF 也只需要繼續 保持作為多邊對話平台的機制即可。冷戰被國際社會孤立的經驗讓中國缺乏多邊 外交經驗，塑造中國以雙邊途徑處理領土紛爭或政治衝突的偏好，使中國對於多
反過來，對中國來說，ARF 的重點只需要是「管理爭端」，ARF 也只需要繼續 保持作為多邊對話平台的機制即可。冷戰被國際社會孤立的經驗讓中國缺乏多邊 外交經驗，塑造中國以雙邊途徑處理領土紛爭或政治衝突的偏好，使中國對於多